О результативности санкций и блокады, а также взаимозависимости политики и экономики

Бергман своим постом «"Мечта" ответила Карасину: прямое сотрудничество Грузии с оккупантом невозможно!» навел меня на мысль написать теоретический текст на тему взаимоотношения экономики и политики, блокады как экономического и военно-политического инструмента при проведении политики в условиях конфликта – и ее результативности. Краткое содержание:

• Экономика и политика - базис и надстройка?
• Введение санкций - цели и результаты.
• Что делать, если в отношении страны применяется блокада
• Что делать инициатору блокады
• Дополнительные материалы

Экономика и политика - базис и надстройка?

С легкой руки марксистского анализа и диалектики, до сих пор принято считать, что экономика лежит в основе социально-политических процессов. Вкратце напомню, что в марксизме есть такая категория как «общественные формации», обозначающая ступень исторического развития общества в ходе его (общества) эволюции от первобытно-общинного строя к коммунизму через рабовладельческий строй, феодализм и капитализм.

Отмечу, что сейчас эта схема историками не используется и наиболее распространенная схема выглядит так:

• общество охотников и собирателей,
• аграрное общество,
• индустриальное общество,
• постиндустриальное общество (пока другого названия не придумали).

В основе формаций по марксизму лежат экономические отношения, способы производства (азиатский, античный, феодальный, капиталистический). Уже из перечисления видно, что эта схема логически не выверена. Способы производства или тип производственных отношений и уровень развития производительных сил, включая средства (ресурсы) определяют не только политику, но и семью, образование, идеологию, политику, культуру, религию, законы, суды и т.д.

В современном мире это приобрело характер подхода, согласно которому экономика первична, и она оказывает формирующее влияние на политику. Политика же в свою очередь влияет на экономические отношения. Это тот же марксистский тезис в ослабленном виде. Эту точку зрения очень любят экономисты, поскольку это повышает значимость их науки.

Опыт показывает, что определяющее влияние на политику оказывают только политические соображения. Начнем с Советского союза. В СССР именно политические соображения (марксистская теория, что является надстройкой по самому Марксу) использовались для регуляции экономики. Политическое поражение, которое СССР де-факто потерпел к 1980 году, привело к тому, что экономическая политика изменилась. В основе перестройки и всех сопутствовавших процессов лежали политические соображения. В некотором роде экономика тоже повлияла, поскольку внесла свой вклад в то, что СССР потерпел поражение, но этот фактор был непреодолим.

Введение санкций – цели и результаты

Часто можно слышать, что «санкции не работают» в том смысле, что санкции не приводят к решению конфликтов в нужном для инициатора санкций виде. Это действительно так. Тот или иной вид санкций, в том числе персональные санкции против чиновников или бизнесменов, а также секторальные санкции против отдельных сфер экономики государства, применяется довольно часто во время того или иного столкновения интересов. В территориальных конфликтах очень часто в качестве типа политики используется экономическая блокада.

Согласно международному праву, блокада морских границ является актом агрессии, хотя то же самое не сказано о сухопутных границах, но экономическое принуждение противоречит духу Заключительного акта СБСЕ, принятого в Хельсинки в 1975 году, где оговаривается, что государства-участники высказывают готовность отказаться от такого рода политики. Таким образом, если не с формально-правовой стороны, то фактической, давление на экономику является формой войны, которую просто ведут другими средствами. Это показывает с одной стороны гуманизацию современного общества, поскольку экономическая война, как правило, не ведет к фатальным последствиям для населения, с другой – его взаимозависимость, не позволяющую допустить столь сильного отклонения от нормального хода жизни, как война, кроме как в самых исключительных случаях.

Посмотрим теперь на ситуацию с санкциями и сухопутной блокадой с другой стороны. Это форма войны, которая позволяет не начинать военные действия, но пытаться добиться тех же результатов экономическими действиями. Не стоит ожидать смены политики на 180°, если только инициатор санкций, эмбарго или блокады способен трезво смотреть на политику. Ее реалистичной целью чаще всего является смягчение позиций противника, то есть перевод его с твердой позиции в политическом противостоянии на более умеренную, без соответствующих шагов со своей стороны. То есть, это ожидание односторонних уступок в условиях отсутствия политического решения. В этом смысле санкции могут быть очень результативными, поскольку они ослабляют волю противника на всех этапах переговоров, соответственно, инициатор получает не одну большую уступку в пакете урегулирования, а много маленьких на всех его этапах, отсутствие педалирования собственной позиции стороны, оказавшейся под санкциями и вообще лишение ее воли. Сами санкции становятся переговорной позицией – их отмена со стороны их инициатора может уравновешиваться территориальными уступками, политическими уступками (смена политики, смена режима, смена руководителя или руководящей группы, изменение/восстановление демографического баланса).

Характерно, что более сильная ресурсно сторона обычно апеллирует к поэтапному решению, а более слабая – к пакетному, поскольку именно пакетное решение конфликта/проблемы/противостояния позволяет сравнительно слабой стороне более эффективно защищать свои интересы, тогда как поэтапное решение устраивает только более сильную сторону, поскольку она сможет капитализировать асимметрию ресурсов и получать бонусы на каждом шаге урегулирования, а не один раз.

Теперь попробуем ответить на вопрос «работают ли санкции» по-новому, на нескольких примерах. В украинском противостоянии западные санкции и угроза их расширения предотвратили решение о полномасштабном вторжении на территорию Украины, которое могло быть принято 26 апреля 2014 года. В карабахском конфликте азербайджано-турецкие санкции привели к существенному смягчению переговорных позиций Еревана, где до недавних пор формула «территории в обмен на статус» рассматривалась самим Ереваном как вполне приемлемая, хотя, казалось бы, с позиции формальной логики это странно, поскольку фактически речь идет об уступке исключительно одностороннего характера. Подобных примеров можно найти довольно много, к примеру, уступчивая позиция Саддама Хуссейна до вторжения войск коалиции в Ирак, а последним из них стала смена власти в Газе, где Хамас уступает Палестинской автономии почти все рычаги правления и обсуждается даже уступка вооруженных сил Фатху. Другие примеры включают в себя образование Южного Судана, отмену апартеида и смену режима в Южной Родезии и ЮАР, отмену ядерной программы Ирана и т.д. Лишь в отношении КНДР пока не удается добиться никакого прогресса, однако полноценные санкции были введены только недавно. Кроме того, есть много других примеров санкций, которые дали очень небольшой эффект, но выше не перечислены.

С одной стороны, достаточно мало случаев полной капитуляции той или иной стороны перед требованиями инициатора санкций, поскольку экономика в действительности базисом не является. Как я уже отметил выше, политические решения принимаются только на основании политических соображений. Экономика может создать среднесрочный фон для таких соображений (демография создает долгосрочный), но всегда – и в краткосрочной, и среднесрочной, и в долгосрочной перспективе политические решения будут приниматься на основе политических соображений.

Однако ради небольших уступок санкции бы вряд ли принимались. Все-таки, как правило, люди, в том числе политики, не столь расчетливы, чтобы применять тактику мелких шагов и рассчитывать на растянутый по времени успех. Во-первых, политики сами не мыслят такими категориями, в первую очередь временными – и если в демократических странах обычно горизонт политика – до 10 лет, а в авторитарных – до 20, то действие санкций может быть растянуто и на 40 лет и лишь в сумме принести сколько-либо ощутимый результат.

Основная цель действительная санкций – долгосрочный подрыв экономической и политической мощи вероятного противника. Если вероятный противник уже определен и вероятность военного столкновения с ним отлична от нуля, причем инициатором такого столкновения как правило может быть сам инициатор санкций или блокады, то экономическое удушение — это очень хороший способ подготовить почву для такого столкновения. Если вы лишаете вероятного противника части его дохода, то он потеряет в своей конкурентоспособности, повышается вероятность внутриполитических кризисов и снижается возможность направлять средства на военные расходы. Таким образом, через n0 лет (то есть как минимум более десяти лет), когда состоится возможное военное столкновение с этим противником, он будет слабее, чем без этих санкций, и повышается вероятность военной победы. Впрочем, столкновение может так и не состояться, но даже тогда гораздо удобнее иметь дело с более слабым противником.

Что делать, если в отношении страны применяется блокада

Попробую изложить несколько советов тем игрокам, против которых применяется такая блокада, эмбарго или санкции. Кстати, если есть подобное на персональном уровне, или на коллективном, но более низкого порядка, чем государство, эти советы тоже вполне применимы.

Во-первых, следует понять, что представляет собой блокада. Это не отношения школьник-учитель, как пытается это выставить инициатор блокады, формально увязывая блокаду с теми или иными нарушениями. В современном мире легальны только санкции ООН, все остальные санкции являются тем или иным нарушением международного права. К сожалению, международное право за последние 25 лет вообще перестало действовать, кроме остаточного принципа, а действуют именно интересы. Поэтому объявление о том, что блокада применяется в отношении нарушения МП – как правило либо лицемерие, либо просто фейк, а лишь проявление конфликта интересов. В мире, в котором за все преступления Турции и Саудовской Аравии против них не применяются никакие санкции, говорить о международном праве невозможно в принципе.

Во-вторых, блокада должна быть взаимной. То есть, блокирование путей, товаров, проезда или каких-либо прав граждан, должно быть симметричным. По меньшей мере, таким образом сохраняется переговорная позиция, а отмена блокировки может стать предметом торга и для другой стороны.

В-третьих, необходимо разорвать связь блокады с конфликтом, в результате которого она была введена. Дело в том, что если блокада – часть конфликта, то ее отмена может быть частью решения конфликта. Как правило, это не так, поскольку в действительности санкции не отменяются целиком даже после окончания ситуации, в отношении которой они были введены формально. Блокада – это в большинстве случаев – самостоятельный конфликт, и именно в таком виде ее надо представлять на всех международных площадках, а также быть инициатором требований по отмене блокады. Соответственно, и уступки должны быть максимально симметричными.

В-четвертых, если целью блокады является долгосрочный подрыв экономической мощи, то целью контр-блокадных действий должен быть долгосрочный рост экономической мощи – повышение конкурентоспособности, улучшение качества инфраструктуры, ориентированной на экспорт, рост ВВП, борьба с коррупцией и диверсификация экономики.

В-пятых, если целью блокады является лишение вероятного противника международной поддержки и возможности торговать, то необходимо максимально расширять международные контакты, заключать максимальное количество договоров со странами, которые не применяют политику эмбарго, использовать максимально квалифицированные кадры в таковых странах и расширять пространство культурного сотрудничества,

И в-шестых, сторона, которая подверглась внешнему давлению и пытается, как более слабая сторона, апеллировать к международному праву, должна максимально четко следовать международному праву. Каждое нарушение международного права снижает возможность блокированной стороны апеллировать к нему.

Что делать инициатору блокады

Инициатор блокады должен учитывать несколько вещей при проведении санкционной политики.

Во-первых, необходимо четко поставленная цель, которой он пытается добиться в результате блокады. Если целью является решение конфликта в выгодном для инициатора виде, то санкции должны максимально четко увязываться с самим конфликтом. Более того, можно даже разработать поэтапный план снятия санкций и представить его блокированной стране, чтобы показать серьезность своих намерений.

Если целью не является решение конфликта, а это часть долгосрочной политики по подрыву или ликвидации противника, то уступки, которых удастся добиться, скорее всего будут несущественными. Вместе с тем, нужно понимать эффект от экономических санкций против противника на собственную экономику (в том числе на эксклавы), и взвешивать ее с получаемым экономическим и политическим эффектом, чтобы не пострадать от собственных санкций.

Во-вторых, санкции должны быть многокомпонентными и эти компоненты должны быть разделены. Отдельно санкции по одному сектору экономики, отдельно по-другому, отдельно по дорогам, отдельно по товарам, отдельно по самолетам.

В-третьих, санкции должны увязываться с юридическими процедурами. Чем больше юридических процедур, тем больше пространства для маневра и этапов урегулирования, на которых можно выторговать для себя больше преференций. Однако это не должно приводить к полному отсутствию возможностей для снятия санкций, иначе эффект пропадет.

В-четвертых, санкции должны вовлекать максимальное число стран, с которыми у блокируемой стороны есть экономические и политические отношения. Это может включать в себя осложнение визовой политики, блокировку торговли отдельными видами товаров или всеми товарами, блокировку дорог и т.д. Если санкции выстроить не удается и их эффект абсолютно нулевой, то сохранять такую политику не имеет смысла.

В-пятых, необходимо добиться повышения собственной конкурентоспособности, что достигается путем снижения доли военных расходов относительно блокируемой стороны. Это должно привести к повышению темпов экономического роста до того момента, когда решение о необходимости войны будет принято – и тогда можно будет более эффективно мобилизовать средства для проведения войны.

В-шестых, необходимо понимать, что, если блокада носит фундаментальный характер, она может мобилизовать противника и тогда даже ослабление его экономических возможностей не удастся добиться политического эффекта. Чтобы минимизировать эффект мобилизации противника, целью не должно быть население, которому напротив может оказываться некоторая гуманитарная и инфраструктурная помощь.

Также нужно понимать, что блокада — это зачастую факт силовой игры (позиция волка из басни – «ты виноват уж тем, что хочется мне кушать») и нарушение международного права. Поэтому: а. отмена блокады должна быть действительно увязана с прекращением действия, вызвавшего ее, б. необходимо использовать международные механизмы для ее расширения и в. Необходимо избегать прямых нарушений международного права.

Дополнительные материалы

Дональде деКиффер - цель санкций. https://scholarlycommons.law.case.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1802&context=jil (1983)

Джонатан Мастерс - что такое экономические санкции. https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-sanctions (2017)

Андрей Сушенцов - стратегические последствия антироссийских санкций США. http://ru.valdaiclub.com/a/highlights/strategicheskie-posledstviya-sanktsii/ (2017)

Андрей Ланьков. Темнота в конце туннеля. http://www.globalaffairs.ru/number/Temnota-v-kontce-tunnelya-18809 (2017)

Маргарет Докси - Международные санкции в современной перспективе. https://www.amazon.com/International-Sanctions-Contemporary-Perspective-Margaret/dp/0333638832 (1987)

Джеймс Пол. Санкции - анализ. https://www.globalpolicy.org/global-taxes/41475.html

Дмитрий Тренин. Конец согласия - чего хочет Европа от России. https://www.rbc.ru/opinions/politics/01/12/2014/547c4489cbb20f0a1ef8b7b1 (2014)

Джозеф Дрезен - Санкции стали незаменимым инструментом американской внешней политики. https://www.wilsoncenter.org/publication/kennan-cable-no9-sanctions-emerge-the-indispensable-tool-american-statecraft (2015)

Марк Фитцпатрик, Дина Эсфандиари. Санкции против Ирана: чем определяется и обеспечивается их эффективность. http://www.globalaffairs.ru/number/Sekret-uspekha-16773 (2014)

Дискуссия с Мохаммедом Зарифом в совете по внешним сношениям. 

Г. Микаелян