Реформы на Северном Кавказе: эксперименты и расчет

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Миссия Хлопонина

Кардинальные административные преобразования последнего времени показывают, что федеральные власти, возможно, готовы к серьезным переменам региональной политики на Северном Кавказе. В то же время, пока остается немало вопросов по существу предлагаемых Москвой изменений в регионе. Судя по заявлениям президента Д.Медведева и премьер-министра В.Путина, на федеральном уровне сложился определенный консенсус по поводу того, что проблему распространения экстремизма невозможно решить без скачка в экономическом развитии республик Северного Кавказа. "Северный Кавказ нуждается в управлении экономическими, а не силовыми методами", - провозгласил Медведев в январе 2010 г. "Россия, вернув мир на Кавказ, обязана доказать, что может переломить и ситуацию в социально-экономическом развитии региона", - подтвердил премьер Путин.

Знаки со стороны Москвы в адрес Всемирного Банка, по итогам встречи президента Медведева и Роберта Зелика 16 февраля 2010 г., о том, что Россия хотела бы сотрудничать с этим международным институтом на Северном Кавказе, ещё раз подчеркнули серьезность настроя руководства страны.

Создание Северо-Кавказского Федерального Округа (СКФО), с выделением из Южного Федерального Округа (ЮФО) национальных республик Северного Кавказа, возможно, является верным шагом, поскольку объединяет регионы со сходными проблемами и, в определенной степени, сходной политической культурой. Назначение энергичного и, по многочисленным свидетельствам, умелого менеджера Александра Хлопонина в качестве главы округа тоже, по всей видимости, не самый плохой выбор из всех возможных. Утверждение Магомедсалама Магомедова, в качестве первого президента Дагестана, принадлежащего к посткоммунистическому поколению управленцев, вероятно, положительно скажется на самой крупной республике Северного Кавказа, поскольку ему придется брать на вооружении более современные методы управления, чем использовали его предшественники, выходцы из КПСС. Но что еще, кроме смены первых и вторых лиц, Москва или ее представитель на Северном Кавказе Александр Хлопонин могут предложить?

Почему Северный Кавказ более коррумпирован, чем иные территории Российской Федерации

Судя по газетной кампании в российской печати и заявлениям государственных деятелей Российской Федерации, основным врагом модернизации на Северном Кавказе являются таинственные и непреодолимые кавказские кланы. "Скажем откровенно, уровень коррупции, насилия, клановости в северокавказских республиках беспрецедентный", - сказал президент Медведев в своем послании Федеральному Собранию в ноябре 2009 года. В июне 2009 года, побывав в Дагестане после убийства министра внутренних дел республики, президент России даже обвинил кавказские кланы в создании причин для появления терроризма. При этом удивительно, что главы регионов фактически назначаются Москвой, главы отделений федеральных ведомств тоже, включая глав МВД, ФСБ, ФНС и др., но кланы никак не уменьшают свое влияние. Избитым газетным штампом уже стала чуть ли не врожденная склонность кавказцев к коррупции. Между тем, феномен большего распространения коррупции на Северном Кавказе, чем в среднем по Российской Федерации, имеет довольно рациональное объяснение, не относящееся к генетике.

Известный армянский политолог Александр Искандарян, на основании того, что кавказцы имели свои национальные государства давно, либо вообще их не имели, утверждает в своем докладе девятилетней давности: "Мы, кавказцы, привыкли относиться к государству как к чему-то чужому, к чему-то враждебному. Кавказцы привыкли жить в составе империй. Кавказцы привыкли воспринимать государство как что-то, что приходит извне, что навязывает некие правила. Этими "правилами" могут быть исламские ценности, если речь идет о турецкой или персидской империях. Этими "правилами" могут быть национально-территориальные устройства, точнее просто административно-территориальные устройства, в частности то, которое было в Российской империи и т.д. Это все - некие привнесенные извне модели. С ними приходиться считаться, но относиться к ним как к своему, как к родному, как к национальному, не нужно".

Отношение северокавказцев к государству, как чему-то "чужому", многое объясняет. Например, то, что бюджетные деньги не только местным начальством, но и более широкими слоями народа часто воспринимаются как некая "бесплатные", "ничейные" и одновременно "чужие" средства, которые можно и нужно использовать для личных нужд. Не исключено, что многолетняя практика подобного "наивного" расхищения бюджетных средств привела к своеобразной экстраполяции такого отношения и на другие стороны общественной жизни, - в частности, на бизнес сферу. Иными словами, когда общество не только мирится, но и подспудно оправдывает расхищение бюджетных ресурсов, воровство, в принципе, получает положительный имидж. Так, что не только нецелевое использование денег из "общего котла" становится приемлемым, но и многие другие, очевидно нечестные, финансовые операции, включая прямое воровство.

К примеру, везде на Северном Кавказе существуют постоянные проблемы с несоответствием между размерами платежей населения за услуги ЖКХ, потребляемую энергию и долгами, которые складываются перед поставщиками услуг ЖКХ и энергетиками. Поставщики, как правило, обвиняют распределительные сети, находящиеся в руках местных бюрократов, в том, что те используют собранные с населения деньги не по назначению. Это явно не бюджетные деньги, а деньги самого местного населения, однако и на них, путем своеобразной экстраполяции, тоже распространяется "ничейность". В результате, большим массам населения нередко приходится мириться с отключениями от электроэнергии и со сниженным качеством поставляемых услуг.

Кроме того надо иметь ввиду, что северокавказские сообщества очень малы по своим размерам и имеют сильную самоидентификацию, отличающую их от остального населения Российской Федерации. В таких условиях, когда "все знают всех", причем часто в лицо, практически невозможно жить без "кланов", в том или ином их виде.

Для миссии Хлопонина на Северном Кавказе все это означает, что без преобразований, которые сделали бы государство ближе к людям, живущим в регионе, ситуация вряд ли значительно улучшится. То есть совершенно недостаточно административных мер, если они не будут сопровождаться усилением роли самоуправления и повышением ответственности руководителей регионов перед управляемым населением. Для этого понадобиться вернуть выборы глав регионов и истинный смысл самим выборам.

Почему стратегия скупки Северного Кавказа ошибочна

С 2004 года главы регионов Российской Федерации фактически назначаются президентом страны. Однако, на Северном Кавказе назначаемость глав регионов вместо выборности не сделала республики более стабильными и экономически процветающими. К примеру, уровень дотируемости из федерального бюджета республик Северного Кавказа постоянно увеличивался за последние десять лет, достигая в настоящее время 60% в лучшем случае и более 90% в худшем. Даже если основная масса террористических атак происходит сегодня на территориях Дагестана, Чечни и Ингушетии, их угроза сохраняется на территории всех республик Северного Кавказа и, возможно, даже на остальной территории Российской Федерации.

Очевидно, что это не та ситуация, которую можно считать нормальной и с которой нужно просто мириться. На высшем политическом уровне уже признано, что исправить положение на Северном Кавказе одними силовыми мерами невозможно и требуются серьезные меры по социально-экономическому развитию региона. Так как назначаемость глав регионов не особенно улучшила ситуацию, можно с достаточной степенью уверенности заключить, что само по себе назначение новых первых лиц вряд ли изменит ситуацию к лучшему. Для того, чтобы вывести территории Северного Кавказа из сложного социально-экономического и политического положения, необходимы более глубокие реформы.

Смысл назначения А.Хлопонина, сопровождаемый официальной кампанией по "борьбе с кланами", по всей видимости, состоит в том, чтобы лишить кланы или национальные элиты, выпестованные самой Москвой, экономической базы. Иными словами, речь идет о строительстве своего рода "финансовой вертикали", для более полного контроля над регионом. Два основных пути достижения такого результата это:

1. ужесточение контроля за расходованием бюджетных средств,
2. ликвидация или скупка российскими олигархическими группировками сколь-нибудь серьезных и перспективных предприятий региона.

Логика административного регулирования предполагает, что для ужесточения контроля над денежными потоками будут создаваться максимально независимые друг от друга параллельные структуры, следящие за расходованием средств и друг за другом. Для скупки же экономики Северного Кавказа будут, скорее всего привлекаться средства околокремлевских групп, путем создания для них налоговых льгот.

При успешном осуществлении этого плана, в регионе повысится степень люмпенизации населения, но стабильности станет еще меньше, чем существует сейчас. Даже у тех, до мозга костей промосковских элит, которые сегодня находятся у власти в республиках Северного Кавказа, будет меньше заинтересованности в поддержании нынешнего уровня управляемости, - и это может привести к расползанию вялотекущей гражданской войны на всю территорию региона. Действительно, если местным кланам (элитам) нечего будет терять, то у них не станет чувства принадлежности к государственной машине и вертикали власти России. В то же время, форсированная смена элит не приведет ни к исчезновению кланов, ни к сколь-нибудь долговременному слому коррупционных схем.

Кроме того, надо учитывать, что при наличии огромного поля для вложения капитала в других, намного менее рискованных и более выгодных районах России, частный российский капитал не будет очень охотно идти на Северный Кавказ. Даже если бы такая стратегия принесла успех, и деньги российских олигархов пошли на Северный Кавказ, российские политики, скорее всего, оказались бы под давлением со стороны менее финансово благополучных регионов страны.

Альтернативой могло бы быть, в какой-то степени, привлечение капитала и экспертизы таких авторитетных международных организаций как Всемирный Банк. После встречи 16 февраля 2010 г. президента России и директора Всемирного Банка, из уст помощника президента России Аркадия Дворковича уже прозвучала идея о том, что российская сторона хотела бы видеть программы развития Всемирного Банка на Северном Кавказе.

Тем не менее, даже Всемирный Банк, при полной поддержке российского правительства, не сможет выполнить задачу по модернизации экономики Северного Кавказа, пока местное население не почувствует свою ответственность за состояние дел у себя.

Демократия и стабильность

Нередко даже среди российского экспертного сообщества можно встретить мнение о том, что на Северном Кавказе люди "уважают только силу" или, что они отличаются особым почтением к своему начальству (как вариант, к своим предводителям). Трудно подобрать что-то более далекое от истины, чем подобное описание северокавказцев.

Следует помнить, что исторически, северокавказские сообщества были весьма эгалитарными образованиями. Даже самые централизованные и социально расслоенные из них, - как, например, некоторые черкесские народы, - были все же очень демократичны по сравнению с иерархичным российским обществом того времени. Северокавказцы практически не имели сколь-нибудь серьезных традиций государственности или даже каких-либо прочных иерархичных общественных институтов. Это значит, что каждый род, человек был сам себе "государством" – выполнял все или очень многие из тех функций, которые обычно бывают возложены в более развитых обществах на государство.

Несмотря на то, что сегодня местные общества на Северном Кавказе уже далеки от того состояния, в котором они были даже 100 лет назад, историческое наследие, традиции дают о себе знать. Государство и его институты часто имеют как минимум оттенок "чужеродности" и "враждебности", поскольку привнесены внешней силой, поэтому кавказцы меньше полагаются на государство и больше на себя и на свои социальные сети, включающие в себя расширенную семью, род, тейп и все чаще теперь уже и джамааты.

Очевидно, что самым разумным разрешением этой ситуации было бы достижения такого результата, чтобы на Северном Кавказе люди могли сказать откровенно: "государство – это мы", - со всеми вытекающими из этого последствиями - и, прежде всего, ответственностью за состояние дел у себя в республике. Определенная степень отчужденности между государством как институтом и населением, вероятно, присутствует во всех странах, - но в случае с российским Северным Кавказом это отчуждение местного населения от государственных институтов усиливается из-за религиозных, этнических и других различий между северокавказским регионом и большинством районов собственно России. Но ответственность не может появиться без прав и ограничиться исключительно экономической сферой. Следовательно, необходимо провести либерализацию политической жизни на Северном Кавказе. Либерализация может подразумевать, помимо всего прочего, реабилитацию института выборов, замещение местных государственных СМИ общественными и коммерческими аналогами, разрешение на существование местных политических партий, поддержку развития гражданского общества.

Конечно, либерализация политической жизни на Северном Кавказе маловероятна без либерализации в Москве. Впрочем, верно и обратное: закручивание гаек на Северном Кавказе неизменно сказывается не самым лучшим образом на состоянии российскиго общества и государства в целом. Такая взаимная зависимость не обязательно должна звучать как обреченность, - как раз наоборот, если удастся провести демократические и прогрессивные преобразования на Северном Кавказе, это неизбежно улучшит атмосферу во всем российском обществе.

Ошибка здравого смысла

До настоящего времени политику Москвы на Северном Кавказе можно было охарактеризовать как политику "сдерживания сепаратизма". Причем, методы сдерживания были достаточны просты, прозрачны и даже историчны, в смысле схожести с политикой еще Российской империи:

• Наращивание военной и полицейской мощи, привлечение полицейских сил из-за пределов Северного Кавказа, в связи с недоверием в отношении местных силовиков.
• Уничтожение подозреваемых в терроризме с привлечением максимально большого количества военной техники, для оказания максимального "воспитательного" эффекта на местное население.
• Изоляция Северного Кавказа от внешнего мира, проявляемая через запрет на пересечение государственной границы для неграждан СНГ, ограничения для иностранцев в получении деловых виз для посещения региона, мягкое, но эффективное выдавливание международных и иностранных организаций из региона и т.д.
• Карт-бланш лояльным местным лидерам на установление своего порядка правления и неограниченного законами подавления оппозиции.
• "Покупка лояльности" как местных элит, так и более широких слоев населения Северного Кавказа, путем неизменно увеличивающихся трансфертов из федерального бюджета, и перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета.

Логика подобных действий заключалась в том, чтобы сделать Северный Кавказ максимально зависимым от Москвы в отношении экономики и безопасности, но также не создавать слишком комфортные условия для существования местных сообществ. Таким образом достигалась бы массовая миграция северокавказского населения из этого беспокойного региона во внутренние районы Российской Федерации и своеобразное "рассасывание" проблемы реального или воображаемого сепаратизма на Северном Кавказе.

Вместо всех воображаемых благ, которые данная стратегия должны была принести федеральному центру, ситуация на настоящий момент такая, что президенту России пришлось провозглашать Северный Кавказ "самой крупной внутриполитической проблемой" страны - и это спустя 10 лет с момента начала второй войны в маленькой Чечне!

Очевидно, что если руководство России собирается строить современную страну, то оно должно отказаться от всех, или от очень многих старомодных имперских методов управления. В частности, - сделать так, чтобы жизнь в составе Российской Федерации для людей на Северном Кавказе была не бременем, а выгодой.

25 февраля 2010 года