О восстановлении связей России и Грузии. Хронология политических решений и их последствия

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО “МЕМО”, ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО “МЕМО”.

***

История российских ограничений и «санкций» в отношении Грузии

10 мая Путин подписал указ об отмене визового режима для граждан Грузии (вступит в силу с 15 мая). Он также подписал указ об отмене запрета на прямые полеты между Россией и Грузией. Запрет был введен в 2019 году и стоил Грузии серьезных убытков в туристической сфере. См. также:

• Грузинская туристическая отрасль и российское решение по отмене рейсов (23 июня 2019)
• Грузия потеряет 226-294 млн долларов от ограничения российского туризма в 2019 году (24 июня 2019)
• Ухудшение российско-грузинских отношений и Армения (26 июня 2019)

Визовый режим впервые был объявлен со стороны России в 1999 году в контексте российской операции в Чечне с мотивацией, что Грузия содействует чеченским повстанцам и начал действовать с 2000 года. В те годы российская авиация даже бомбила Панкисское ущелье на территории Грузии (в Панкиси живут родственные чеченцам кистинцы и многие чеченцы - как беженцы, так и повстанцы, переходили границу в поисках убежища).

Отношения обострились после прихода к власти М. Саакашвили в основном в связи с его желанием вернуть в состав Грузии Абхазию и Южную Осетию, не учитывая при этом ни мнения этих регионов, ни России. Достаточно успешный переговорный процесс был сорван, были созданы альтернативные администрации и в 2004-2007 годах отношения обострились до предела. При Саакашвили Грузия объявила целью вступление в НАТО, и реализация этого виделась реалистичной к 2009 году. В апреле 2008 года в Бухаресте прошел саммит НАТО, на котором рассматривался вопрос предоставления Грузии и Украине плана действий по членству (ПДЧ / MAP), но странам лишь было дано обещание будущего членства без конкретных деталей, поскольку Россия продемонстрировала неприемлемость этого решения и 8 европейских стран заблокировали предоставление ПДЧ Грузии и Украине.

В 2005 году Грузия настояла на выводе российских баз, в т.ч. ГРВЗ. Россияне пытались максимально затянуть процесс вывода, но Саакашвили ускорил его, так что он в основном прошел в 2006 году, а в ноябре 2007 был завершен. На этом фоне начался шпионский скандал, в сентябре 2006 года Грузии задержали четверых вероятных агентов ГРУ и 11 вероятно завербованных ими граждан. В этот момент отношения России и Грузии предельно обостряются, начинается депортация грузин из России, многие грузины сами уезжают. Визовый режим усложняется, ограничивается грузинский экспорт в Россию – вино и минеральные воды, известные еще с советских времен грузинские бренды, правда, к тому моменту сдавшие в качестве.

После этого была война 08.08.08 в Южной Осетии, а Грузия окончательно объявила о выходе из СНГ и разорвала дипломатические отношения с Россией. По сей день эти отношения не восстановлены; интересы стран представлены в посольствах Швейцарии в Москве и Тбилиси соответственно. После 2012 года был создан пражский переговорный формат Карасин-Абашидзе, но на фоне обострения отношений Запада с Россией этот формат частично зашел в тупик и сейчас стал гораздо пассивнее.

Грузия была более открытой. Почему?

В 2000 году для соблюдения принципа взаимности, Грузия также ввела визовый режим в отношении россиян. В 2004 году этот режим был упрощен (скорее всего, стала возможным получение виз на границе). В 2006 году был закрыт, а в марте 2010 года вновь открыт КПП Верхний Ларс/Казбеги на границе России и Грузии – причем сначала для армянских граждан, а затем и для граждан России и Грузии. В октябре 2010 года Грузия ввела безвизовый режим для граждан из республик Северного Кавказа, что вызвало недовольство Москвы ввиду сегментации доступа. Тогда грузинские власти активно пытались влиять на Северный Кавказ, разыгрывали карту черкесского геноцида и расширяли влияние на Дагестан и Ингушетию. Но постепенно Саакашвили расширил свой фокус и решил отменить визы для всех россиян, это было сделано 29 февраля 2012 года.

Грузинские власти успешно пиарили свои достижения, к чему привлекались травел-блогеры, эксперты (напр., Лариса Буракова с книгой «Почему у Грузии получилось») и журналисты (особенно, Юлия Латынина). Эти шаги были направлены на повышение значимости Грузии в постсоветском контексте, на экономическое развитие посредством развития туризма, на асимметричное давление на российские власти посредством изменения общественного мнения, и в целом эта ставка себя оправдала.

В октябре 2012 года в Грузии сменилась власть, с тех пор во власти партия «Грузинская мечта», руководимая Бидзиной Иванишвили. Эта партия, как и сам Иванишвили, ориентировалась на Евросоюз, а не на США, как Саакашвили и его «Национальное движение». Кроме того, представители ГМ считали, что Саакашвили обостряет ситуацию своей риторикой и действиями и считали, что возможно улучшить отношения с Россией, если Грузия сама их не будет обострять.

В целом, они добились определенных результатов. Эмбарго на грузинский экспорт было отменено в России в 2013 году, а в 2015-7 был несколько смягчен визовый режим. Политика на урегулирование с Россией пользовалась популярностью, согласно опросам IRI, порядка 80% жителей Грузии стабильно поддерживали улучшение отношений.

Восстановление грузино-российских отношений и Запад

На фоне обострения отношений России с Западом, прогрессирующего после 2014 года, усиливалось внешнее сопротивление российско-грузинскому диалогу (изначально поддержанному европейцами), и уже к 2018 году ситуация поменялась. В частности, общественные организации и партии, ориентирующиеся на Запад, начали выступать против правительства с требованием его отставки. Антиправительственные движения, участники которых обвиняли власть в пророссийскости вспыхивали с периодичностью раз в год с перерывом на коронавирусный 2020 год.

В 2019 году произошли острые столкновения, когда прозападная молодежь, НКО и партии выступили против российского парламентария Сергея Гаврилова, выступавшего в грузинском парламенте. Тогда президент Саломе Зурабишвили сделала резкие заявления против России, после чего российское руководство решило прекратить прямое сообщение с Грузией, ударив по грузинской туристической отрасли.

После 24 февраля 2022 года, от грузинского правительства ожидалось, что оно присоединится к санкциям против России, тем более что у Грузии есть тяжелая история отношений с Россией в последние десятилетия. Грузинское правительство, однако, избрало другую логику: имея опыт военного конфликта с Россией, Грузия не хочет его повторения.

Кроме того, Грузия не хочет присоединяться к санкциям, поскольку они экономически невыгодны для нее. Более того, как и Армения, Грузия заработала на сложившейся ситуации, и экономический рост в 2022 году составил 10%. Грузинское правительство критиковали за такую политику, а когда в июне 2022 года Молдова и Украина получили статус кандидата на членство в ЕС, Грузия осталась за дверью. Очевидно, что решение было политическим, поскольку институционально Грузия заметно опережает и Молдову, и Украину, но помимо политических факторов, есть и географические (не говоря уже о том, что в данной ситуации статус перспективы членства для Молдовы и Украины не более чем фикция, не имеющая реальных перспектив в ближайшие десятилетия).

Все усугубилось тем, что грузинское правительство решило принять Закон о прозрачности иностранного влияния, чтобы маркировать в качестве иностранных агентов все организации, которые получают 20% и более своих финансов из-за рубежа. После этого послы США и ЕС в унисон с президентом Грузии выступили против правительства; акции протеста были организованы НКО с иностранным финансированием, в них активно участвовала университетская молодежь.

Закон назвали пророссийским, поскольку он был неизбирательным и применялся бы как в отношении российских, так и в отношении западных НКО. Грузинское правительство отступило, но подчеркнуло, что его позиция не изменилась, и оно лишь не хочет обострять ситуацию. После этого оно окончательно потеряло доверие в глазах западных партнеров, которые все чаще угрожают введением санкций и напрямую вмешиваются в грузинскую политику. Грузинское правительство отвечает встречной критикой, требуя уважения к суверенитету Грузии.

Политика отказа от санкций, взятая на вооружение грузинским правительством, была оценена российским правительством и в 2022 году начались разговоры о возможном прогрессе в отношениях. Был расширен погранпереход Верхний Ларс, строится туннель Квешети-Коби, который облегчит доступ к дороге зимой до КПП и до приграничных населенных пунктов в Грузии. Это позволит уменьшить нагрузку на военно-грузинскую дорогу и увеличит ее пропускную способность, поскольку сейчас она не в состоянии обслужить весь пассажиро- и грузопоток.

Россия была готова обсуждать отмену визового режима со своей стороны начиная с 2013 года, но в качестве условия называла восстановление дипломатических отношений. Учитывая объективные ограничения, влиявшие на политику грузинского правительства, к 2019 году российское руководство рассматривало альтернативные варианты, но «ночь Гаврилова» и отклик президента Грузии подорвали диалог. Сейчас Грузия добилась отмены виз безо всяких действий со своей стороны, но в условиях сдвинувшейся нормы в рамках западной системы союзов, отсутствие действий уже воспринималось как действие всеми игроками и в том числе российскими властями.

Означает ли это, что грузинское правительство реально стало пророссийским? Нет оснований для таких слов. Грузия до сих пор ассоциированный член Евросоюза, но не имеет никакой интеграционной программы в ЕАЭС, и даже не восстановила свое членство в СНГ. Грузия имеет очень глубокие политические отношения с США и европейскими странами, а с Россией даже не имеет дипломатических отношений. В Грузии действуют тысячи западных организаций или организаций с западным финансированием, но почти нет организаций, связанных с Россией. Законодательство гармонизировано с Европейским Союзом, и вся политическая система построена в учетом мнения западных партнеров Грузии.

В этом отношении ничего не меняется, но западная пропаганда оказалась успешной в представлении грузинского правительства именно как пророссийского: по опросу IRI так считают 45%, при том, что 38% считают, что это прозападное правительство. По тому же опросу, 79% против права для российских граждан иметь безвизовый въезд в Грузию, иметь возможность регистрировать бизнес и др. По опросу NDI, если на начало 2022 года до 30% считали, что Грузия должна иметь близкие экономические отношения с Россией, то сейчас их число сократилось вдвое, то же касается и политических отношений – с 24% до 12%. Получается, что под разговоры о демократии, Запад подавлял реальное общественное мнение в Грузии, что, впрочем, не новость.

***

Характерно, что после отмены визового режима с российской стороны, прозападные политики и общественники в Грузии объявили, что это провокация и потребовали отмены этого решения. Такой же подход выразила президент Саломе Зурабишвили: она назвала решение Путина провокацией, а также потребовала ввести визовый режим для граждан России и также потребовала созвать Совбез Грузии для обсуждения этого вопроса.

Правительство не пошло на поводу и, несмотря на неблагоприятный информационный фон, напротив, выразило удовлетворение отменой виз, отметив, что это улучшит положение многочисленных граждан Грузии в России. По поводу восстановления авиасообщения, грузинские власти заявили, что разрешат прямые полеты авиакомпаний, не попавших под санкции, и будут ожидать реакции с российской стороны. В свою очередь, Государственный департамент США заявил: «Если прямые рейсы между Россией и Грузией возобновятся, это вызовет нашу обеспокоенность по поводу возможного введения санкций в отношении грузинских авиакомпаний, которые будут обслуживать самолеты, находящиеся под импортным и экспортным контролем». Тем самым явно выражается неудовлетворение самим фактом восстановления контактов между Россией и Грузией, а совсем не вероятным фактом обхода санкций, который лишь приводится в качестве легитимного аргумента.

Какие задачи решили антигрузинские «санкции»? Будут ли отношения восстановлены на практике?

Как бы там ни было, для грузинских граждан расширятся возможности ведения бизнеса, передвижения и т.д. Однако стоит отметить, что скорее всего до былых масштабов контакты между странами больше не восстановятся, учитывая все известные обстоятельства, по меньшей мере, в ближайшие годы. Грузинская молодежь ориентирована на Запад, связывает свое будущее с Западом; русский язык уже давно не преподают, студенческий обмен, трудоустройство в Грузии и за рубежом, связаны с Западом, а вот связи с Россией нарушены. Вместе с тем, сама Россия потеряла былую привлекательность; с 2013 года ее экономика практически не росла, так что долгие годы разрыва связей не прошли даром. Вот как менялись миграционные потоки между Грузией и Россией, по данным Росстата.

График 1. Доля Грузии в общем притоке мигрантов из стран Южного Кавказа (брутто и нетто)

Как мы видим, если в период с 1991 по 2004 год эти потоки были стабильными, а значения грузинской иммиграции колебались вокруг значения в 40% всей кавказской иммиграции, то потом произошло снижение до совершенно низких показателей, причем снижение, хотя и замедлилось, но никогда не прекращалось, и уже теперь достигло 5%, а остальные 95% приходятся на Армению и Азербайджан.

То же можно сказать и о другом показателе – иностранных трансфертах, традиционно преимущественно прибывающих из России. После ограничения миграции, начала падать доля и российских трансфертов. К началу 2022 года она достигла 16-17% от общего притока. В 2022 году потоки выросли, но они имели отношение лишь к гражданам России, перебравшимся в Грузию, но не наоборот. Напротив, следует предполагать, что этот поток лишь продолжал сокращаться. Это косвенно свидетельствует о наличии связей – в том числе выходцев из Грузии, живущих в России, но продолжающих поддерживать своих родственников. К началу 2022 года, приток трансфертов из России был примерно равен притоку из США, Греции, Италии и Израиля, куда также был направлен миграционный поток из Грузии в последние десятилетия.

График 2. Доля России в общем притоке трансфертов в Грузию через банковскую систему

Попробуем понять, что дали России решения ограничить контакты с Грузией, принятые в 2000-2007 гг. Мотив этих решений понятен: наказание правительства за недружественные действия, либо же наказание недружественного правительства в принципе, если возможности повлиять на него уже нет. Это тот же самый механизм, который заложен в основу санкционной логики, применяемой Западом в отношении РФ (и, кстати, настолько же (не)законный).

Логика российских властей состояла в следующем – агропромышленный сектор – это чувствительная отрасль грузинской экономики и, как следствие, ее лоббистский потенциал оценивался как высокий. Если грузинское правительство ведет себя недружественным образом, то давление на население в конечном счете приведет к коррекции внешнеполитического курса Грузии.

Нынешний умеренный курс грузинского правительства можно, конечно, расценивать как результат этой политики: не желая подрывать экономические отношения, грузинское правительство со своей стороны проводит умеренную линию в отношении России. Но вообще-то и безо всякого российского давления любое суверенное грузинское правительство было бы заинтересовано в расширении отношений с соседями, тем более что экономический потенциал российско-грузинских отношений очень значительный. На политику Саакашвили все эти ограничения не повлияли никак, впрочем, это же касается и политики Шеварднадзе. При «Грузинской мечте», курс стал более умеренным, но запреты, введенные российской стороной, были не главной его причиной: основным драйвером было снижение внешнеполитической и военной напряженности, что было востребовано как нынешней властью, так и общественным большинством, поддержавшим ее в 2012 году и во многом сохраняющим свою поддержку сейчас (хотя уровень поддержки явно снизился).

Таким образом, влияние ограничений (особенно, ограничения на передвижение) на грузинскую политику можно назвать не очень значительным, но в то же время это привело к радикальному сокращению контактов между обществами и выпадению России из числа опций жизненной траектории для грузинской молодежи. В особенности это стало явным, когда в 2017 году Европейский союз отменил визы для граждан Грузии, а Россия их сохранила. С тех пор миграционный поток в ЕС резко усилился.

Восстановить эти связи в условиях культурного и экономического доминирования Запада, Россия с Грузией уже не смогут. Вместе с тем, как минимум частичное восстановление экономических связей будет иметь значение, так как расширит пласт людей, заинтересованных в развитии грузино-российских отношений. Тем более, что потенциал экономического выигрыша Грузии при восстановлении российско-грузинских отношений можно оценить в 1.2% в год с накопительным эффектом. См.:

• ·       Политические причины экономических проблем Грузии и экономический эффект возможного нейтралитета (1 декабря 2019)

Это в долгосрочной перспективе позволит Грузии повысить уровень развития экономики, ну а для правительства будет повышать мотивацию действовать исходя из собственных интересов, а не чужих геополитических соображений.

Грант Микаелян