Новая программа: правительство не решит проблем Армении и не ставит такой задачи

Обзор

В пятницу была принята новая программа правительства Армении, которая уже отражает будущую деятельность текущего правительства, сформированного после парламентских выборов 9 декабря 2018 года. После выборов правительство обещало начать «экономическую революцию», говоря о том, что политическая революция завершена и пришло время экономической. Лично я знаю только три экономические революции – аграрную (примерно 10 000 лет назад), промышленную (150 лет назад) и технологическую (начавшуюся 50 лет назад, но пока еще продолжающуюся в мире). Которую именно собирается реализовать Пашинян, сказать трудно, но думаю, что речь вообще не об этом. Так о чем же?

Народ устал участвовать в акциях протеста – и считает, что на своей стороне он задачу выполнил – посодействовал революции и закреплению ее итогов, как в виде митингов, так и в виде голосований в сентябре и декабре 2018 года. Сегодня же народ ожидает, что в стране произойдут те преобразования, которые позволят людям вздохнуть посвободней в экономическом смысле и будут содействовать формированию в стране более справедливого социального порядка, создадут равные возможности для всех и приведут ко всеобщему благосостоянию. А поскольку по опросам около 70% населения считало, что олигархи являются одной из проблем страны, бытовало мнение, активно подогреваемое прессой, что стоит их ограничить – и тогда жизнь наладится практически сама собой.

Я всегда говорил, что это представление невероятно далеко от реальности и так – не получится. Популярная сказка последних лет, которую постоянно озвучивают Дарон Ачемоглу и Екатерина Шульман, что стоит меньше воровать и лучше управлять, как все улучшится, не оправдывалась еще нигде. Да, стратегически, конечно, коррупция мешает развитию, а качество управления влияет на качество жизни. Но, во-первых, без точного понимания, каковой является коррупция и насколько она может быть сокращена, невозможно добиться прогресса. А во-вторых, даже в этом случае улучшений не стоит ждать моментально.

Старые программы правительства. Зачем вообще нужна программа

Первая программа правительства Пашиняна была представлена еще в июне прошлого года, и она удостоилась критики практически со всех сторон. Я был одним из немногих, кто поддержал эту программу – и своего мнения я так и не поменял. Программа действительно не имела конкретного содержания, но она определяла направление развития экономики Армении – сельское хозяйство, высокие технологии и туризм, а также, неофициально позже к ним добавилась и легкая промышленность. И вот это я считал правильным рассмотрением проблемы, кроме того, делал скидку на то, что это новое, временное постреволюционное правительство, и у него физически не было времени подготовить нормальную программу. И это тоже до сих пор считаю правильным. См.: IT, сельское хозяйство и туризм. Правильно ли выбраны приоритеты в экономике?

Эта программа ни на какие скидки не может рассчитывать, новое правительство уже существует девять месяцев и «родить» полноценную программу оно не только могло – но и было обязано.

Те, кто не согласны со мной, могут сказать, что программа значения не имеет, и важнее то, какая политика будет реализовываться на практике, а не что записано в программе. Я категорически не согласен с таким мнением, поэтому необходимо сказать пару слов о том, зачем нужна программа и вообще каким целям служат программы правительства.

Программа правительства является руководством для действий правительства на ближайшую перспективу, часто на период до следующих выборов. Соответственно, по программе правительства оно должно определять свою деятельность и планировать ее на ближайший период. Если программа некачественная, то она такой цели служить не может; соответственно, не будет ни роста, ни развития. Если же деятельность правительства расходится с программой, то имеет место обман избирателей, поскольку они обязаны быть информированы о том, что правительство делает – и планирует делать.

Я специально пересмотрел программу правительства Карена Карапетяна от 18 октября 2016 года. Она не очень большая – 28 страниц, хотя и мелким шрифтом, но содержит довольно большое количество конкретных планируемых действий. В ней выделены 24 направления, решением которых будет заниматься правительство, а также примерно 250 пунктов (речь идет о пунктах самого низкого порядка, то есть, если в одном пункте два подпункта, считаем 2, а не 3), практически у каждого из которых был свой срок реализации. При том, что эта программа была рассчитана на полгода.

В следующей программе правительства Карена Карапетяна – от июня 2017 года, было 123 страницы, и до 1100 пунктов, и также практически все из них имели четкий срок реализации – что будет сделано в 2017 году, что в 2018, что в 2019, 2020 и так далее, иногда вплоть до месяца.

В программе правительства Никола Пашиняна от июня 2018 года, было выделено 10 основных направлений и не более 70 пунктов. Большая часть программы была посвящена разъяснению видения нового правительства Армении в тех или иных областях, и большое внимание было уделено политике, а в экономике, как я уже сказал, были отмечены приоритеты.

Новая программа правительства

В новой программе (на сайте самого правительства пока ее еще нет) армянского правительства также мы видим в основном видение, отягощенное энциклопедическими определениями понятий того, что такое школа, обороноспособность, экономика и так далее. В программе много воды и очень мало конкретики. Многие упрекают программу в отсутствии цифр – и это правда, в программе цифр практически нет. Как пошутил Грант Багратян (премьер-министр Армении в 1990-ых гг.), в программах его правительства было по 300 цифр, при Серже Саргсяне было по 30 цифр, а в этой программе их 5. Он также заявил, что цифры не главное, но должны быть измеримые цели. И вот с этим в программе плохо.

Обсуждение программы на заседании правительства. Скриншот из официального YouTube-канала правительства Армении.

В программе до 70 страниц. Вновь в программе выделено 10 основных направлений, кстати, совершенно не соразмерных друг другу. Кроме того, не очень много пунктов в программе – порядка 400 дел или направлений, но с конкретикой гораздо хуже, нет практически никаких дат, а задачи более абстрактные и не подразумевают конкретных действий и тем более сроков. Партия «Светлая Армения» так и заявила: программа абстрактная, что является наиболее ёмким из возможных определений.

Никол Пашинян заявил, что этой программой стартует «экономическая революция», однако я бы оценил эту программу зеркально противоположным образом: эта программа завершает любые спекуляции об экономической революции и отменяет их.

Помимо прочего, программа не представляет собой цельного документа, это некий «Франкенштейн», сотканный из программ различных ведомств и не объединенный единым видением. И это большая проблема, поскольку нет синергии между деятельностью отдельных ведомств, каждое из них – само по себе.

Еще одно обстоятельство - во внешней политике цели выражены более чем абстрактно. Здесь приведен перечень проблем, которые правительство ставит и из них не следуют практически никакие действия, что опять же не характеризует данный документ как программу. К примеру, в вопросе геноцида армян, правительство планирует "преемственность курсу признания геноцида армян... а также борьбы против геноцидов и дискриминации в глобальном масштабе". То есть, ничего не планирует. И точно так же во многих других направлениях.

Однако не стоит считать, что столь слабая программа представляет собой что-то новое. Масштаб проблем - некомпетентность власти, ее боязнь более широкого обсуждения проблем и упрощенный взгляд на вопросы развития и государственного управления был понятен давно. Я об этом сделал несколько публикаций в осенью-зимой 2018 года:

Программу раскритиковали практически все, кроме членов правительства и правящей партии, даже лояльный к новой власти Баграт Асатрян, заявивший, что эта программа не подобает новому правительству, даже Артур Сакунц; критиковал ее Грант Багратян, Овсеп Хуршудян, представители РПА, другие экономисты и политологи, в общем, все. Зачем мне присоединяться к этому хору? Я не очень люблю коллективные действия, да и быть в оппозиции совершенно не стремлюсь. Но кое-что важное к этой дискуссии я, на мой взгляд, могу добавить. Это – обсуждение количественных проблем (ниже) – и собственное представление об идеальной программе (последний раздел).

Количественные параметры новой программы

Теперь по цифрам. Они все-таки в программе есть. Некоторые пункты программы, в первую очередь экономические, доступны по ссылке:

К 2024 году экспорт товаров и услуг должен составить 43-45% ВВП
Средний темп экономического роста должен составлять не менее 5% на протяжении 5 лет
К 2022 году доля солнечной энергии должна достигнуть 10% в структуре потребления
Рост внешних и внутренних, в том числе государственных инвестиций; валовое накопление в ВВП должно достигнуть 23-25% годовых к концу периода
Рост пенсий опережающими по отношению к инфляции темпами

Это назвать целями нельзя. Все критикуют, говоря, что замах очень скромен и сравнивают эти показатели с 2017 годом. А зря. На самом деле, «замаха» нет вообще. Говоря о том, что в 2017 году валовое накопление составляло 18% и нужен рост всего лишь на 1% годовых для реализации этой программы, экономисты забывают о том, что завершился уже 2018 год. Статистика выйдет через 10 дней, но уже по результатам первых трех кварталов, валовое накопление достигло 21.5% и вообще-то, до кризиса, в 2008 году оно составляло 41% ВВП! Если в 2019 году действительно будет рост в 5% относительно 2018 года, то этот показатель вполне может быть достигнут в 2019 году, если конечно в 3 квартале 2018 не произошло чего-то интересного, что будет означать, что целевой показатель был достигнут еще до начала деятельности правительства. То есть, скорость реализации программы может превысить скорость света в вакууме.

Далее, экспорт. Критики говорят, что экспорт товаров и услуг в 2017 году составлял 37.3% ВВП и, соответственно, до 43-45% осталось немного. А как быть с тем, что в первые 3 квартала 2018 года экспорт товаров и услуг составлял 40.4%? В последнем квартале обычно этот показатель несколько падает, то есть мы можем получить 39% или даже 38%, учитывая, что в конце года с экспортом все было не очень хорошо, но если опять же в 2019 году все будет нормально, то 40% превысить не составит никакого труда.

По поводу роста ВВП на 5% в 2019-2023 гг. В 2011-2018 гг., средний темп роста ВВП был 4.4% (причем если бы не политическая динамика 2018 года, то это достигло бы 4.9%). При этом, в этот период был региональный кризис 2014-6 гг., апрельская «война» 2016 года, так что период выдался не очень благополучный. В чем экономическая революция, если цель всего лишь продолжать существующий тренд? Плюс, накоплен 5%-ный эффект базы во второй половине 2018 года, что сильно поможет в реализации этой цели. Тем не менее, скажу, что если устойчивый экономический рост на 5% в год с опережающим темпом роста валового накопления и экспорта будет обеспечен, то это уже неплохо. Так что по меньшей мере данный пункт является критерием, по которому можно будет сверять профпригодность правительства и его способность обеспечить тренд.

Возобновляемая энергетика. 10%, конечно, неплохо. Это еще надо реализовать, и почти достаточно для того, чтобы назвать «амбициозной заявкой». Энергия солнца и ветра в 2016 году уже давала 18% всего электричества в Китае, и Армения тут уже сильно запоздала. Но сильно запоздав, Армения имеет шансы быстрее расти, поскольку технология уже отработана, уже стала дешевле – и уже начала внедряться. В 2018 году 5.1 млн кВт/ч электричества было произведено солнечными электростанциями в Армении. Это ровно столько же, сколько всего было произведено в 1913 года (куда же без него). А рост за год составил 12.8 раз. Потенциал для этого роста есть. Первые солнечные панели были произведены в Армении летом 2017 года, всего за 2017 год было произведено 1490 солнечных панелей, а в 2018 году производство выросло в 3.5 раз и достигло 5231, хотя к концу года темп роста начал снижаться. Но помимо производства, есть и импорт – так что установленная мощность может быстро вырасти.

Теперь по размеру пенсий. Последний раз они серьезно выросли в 2008 году – на 68%, это же был последний предкризисный год. Поэтому будем считать посткризисный период. В 2008 году средний размер пенсии составил 21,370 драм, а в 2017 году – 40,634. Рост номинальной пенсии – 90%. Накопленный рост цен за тот же период – 39.1%. Таким образом, в кризисный период реальный размер пенсий рос на 3.2% в год. Правительство же обещает иметь больше 0% в любом случае. Но это не обещание – это ни о чем не говорит. Один положительный шаг правительство сделало – были повышены минимальные ставки – это давно назревшая мера, за что новое правительство действительно стоит поблагодарить. Нужно посмотреть, какая динамика будет в дальнейшем, возможно у нового правительства получится лучше, чем у предыдущего, но речь-то о программе. А в ней об этом ничего нет.

Чего не хватает программе

Вопрос демографии, который по сути является стратегическим вопросом, объединен с социальным обеспечением, причем миграция в контексте демографии почти не обсуждается, хотя миграция обеспечила 70% изменения населения за последние десятилетия. Что касается демографии, то это комплексная проблема и, в том числе, культурная. Без качественного понимания проблемы, а также без понимания последствий изменений в этой сфере разработать политику невозможно. Для общего понимания проблемы советую просмотреть два текста:

Перейдем к вопросу безработицы, который с запасом является главной социально-экономической проблемой страны. Слово "безработица" встречается в документе два раза. В одном из них правительство обещает создать связку образование-трудовой рынок (всего лишь заявление), а во втором - говорит, что правительство собирается заметно снизить безработицу. Нет ни целевого показателя, ни механизма, как это произойдет. Это означает, что на данный момент нет ни понимания глубины проблемы, ни понимания необходимости работать в этом направлении, ни также понимания того, каким образом эта работа может быть реализована.

И напоследок, в том что касается сельского хозяйства я вижу самое большое упущение. Если в первой программе сельское хозяйство справедливо было названо одним из приоритетов, то сейчас сельское хозяйство ждут тяжелые дни. Это стало понятно, когда Пашинян, возможно, по совету кого-то из экономического круга правительства или администрации премьера повторил замшелый большевистский штамп о необходимости превращения из аграрной в индустриальную страну. В результате, сельское хозяйство больше не приоритет. 34% населения, 40+% занятых и 18% ВВП остались без министерства, которое было присоединено к министерству экономики (одно работает на продукцию, другое - на политику, совершенно разная направленность структур). Также, министерство территориального управления будет совмещать функции министерства транспорта и энергетики, а штат областных (марз) администраций будет сокращен на 30%. Надеюсь, функции не пострадают. А что если пострадает? Напомню, что в Грузии, с которой новые власти Армении берут пример, сельское хозяйство даже сейчас производит меньше, чем в 2003 году.

Какой должна быть идеальная программа

На мой взгляд, идеальная программа должна быть целостным документом, достаточно большим, чтобы вместить в себя все планы правительства на годы вперед. Причем, если говорить о программе на 10 лет, то минимум она должна включать в себя 10 тысяч пунктов, а желательно – 20-30 тысяч. Все пункты должны в конечном счете служить нескольким принципиальным целям программы, среди которых обороноспособность, демография и рост конкурентоспособности (в этом порядке). Возможно, необходимо также в приоритетные вопросы включить инфраструктуру, учитывая то, в каком запущенном состоянии находятся абсолютно все инфраструктуры РА.

Каждый пункт должен иметь прописанный механизм реализации, стоимость реализации, приоритетность и механизм его влияния на три вышеперечисленные цели (благодаря чему и будет определяться его приоритетность или необходимость в принципе). Разработка такой программы – это большая национальная задача, которую не может реализовать один человек и даже одна команда. Здесь нужна работа сотен или тысяч людей, в том числе добровольцев, где задачей команды будет уже упорядочивание пунктов и определение их приоритетности, а не только написание текста.

Следующей важной задачей должна быть реализуемость задач – и она тоже должна быть понятной команде, которая этим занимается, а команда должна быть способна ее реализовать. Таким образом, эта команда должна в принципе отобрать пункты, которые она действительно будет реализовывать и установить временной предел для каждого пункта. А каждая задача должна быть разбита на максимальное число деталей (таким образом и достигается детализация, позволяющая иметь 20-30 тысяч пунктов). Это позволит также наблюдателям соизмерять деятельность правительства с его целями, а также установленными сроками.

В программе должны быть целевые статистические показатели. Они должны основываться на сценарном прогнозе, который включает в себя ряд сценариев, включая возобновление боевых действий, международный кризис и благоприятные условия – на первом этапе. На втором этапе это должно включать в себя собственно результаты деятельности правительства – что будет, если программа реализуется – и, если она не будет реализована. Вот эта дельта и будет показателем эффективности программы правительства, а точнее правительства вообще. Кроме того, целевые показатели задают планку, относительно которой можно сравнивать реальные достижения с заявленными целями.

Такая программа будет одновременно прозрачной, проверяемой, эффективной, четко рассчитанной и реализуемой. Единственный компонент, который будет необходимо к ней добавить – это гибкость и способность адаптации к меняющимся условиям. Во-первых, невозможно исключить, что на процессе планирования задачи были допущены ошибки, а во-вторых, ситуация может измениться. Должны существовать механизмы проработки альтернативного сценария и замены определенных блоков программы действий в случае необходимости или нереалистичности задачи (что может выясниться в ходе дела). Правительство должно зарезервировать конкретный план действий для ряда непредвиденных ситуаций, в частности, три могут быть не только реалистичными, а с большой вероятностью произойдут на протяжении ближайших 3-7 лет (возможно, все три или как минимум одна из них): миграционный кризис, возобновление боевых действий и мировой экономический кризис. Также необходимо иметь ряд альтернативных планов действий в случае изменения внешнеполитической обстановки. Наконец, механизм адаптации должен учитывать изменение расходуемых сумм и сроков, но здесь должны быть четкие критерии.

Разумеется, столь детальная проработка программы не должна быть публичной. Порядка 1000 пунктов, содержащих списки задач, которые решает правительство в разных областях, должны быть публичными, а уже подпункты этих задач, а также кризисные сценарии, могут быть служебными документами, но и тут необходим надзорный орган, который будет осуществлять контроль над тем, как каждое из ведомств выполняет свою часть работы и механизм санкций в случае провала работы. Наконец, пункты, касающиеся внешней политики и безопасности, также не должны быть публичными за исключением перечня основных задач, которые дают обществу возможность обсудить принципиальные вопросы, не вдаваясь в обсуждение технических деталей.

После всего сказанного, можно вернуться к тому, что представляет нынешняя программа и становится понятно, что она неодолимо далека от идеала, в частности, в том, что нет никаких механизмов и попыток сделать что-либо подобное. А это означает, что еще пять лет из жизни страны будет потеряно на поиск «правильных решений» и личной выгоды, а программа уже зафиксировала этот факт.