Аналитики оценили риски реформы местного самоуправления для Дагестана

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Законопроект о реформе местного самоуправления, который одобрили депутаты Народного собрания Дагестана, может вызвать раздражение жителей, в особенности в селах, считают опрошенные "Кавказским узлом" журналисты. По их мнению, после вступления закона в силу сельские поселения лишатся остатков самостоятельности. Централизация власти может создать условия для произвола чиновников, отметил политолог Эдуард Уразаев.

Депутаты Народного собрания Дагестана рассмотрели и поддержали законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", авторами которого являются председатель думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников и глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас, сообщает 21 января "Нур".

Закон подразумевает реформу местного самоуправления, в частности укрупнение муниципальных образований за счет ликвидации сельских и городских поселений и наделение губернаторов правом отбирать кандидатов в мэры и отрешать их от должности, пишет "Коммерсант".

Более сотни российских муниципальных депутатов и несколько местных советов разных регионов направили в Госдуму отзывы с требованием скорректировать или отклонить законопроект. По их мнению, упразднение сельских и городских поселений может привести к управленческому кризису и оттоку населения, а право губернаторов отрешать мэров от должности превратится в "оружие по борьбе с неугодными".

Любые федеральные и региональные реформы, раздражающие население, не должны проводиться, если власть не уверена в положительных последствиях этой реформы как на федеральном уровне, так и на уровне региона, считает руководитель дагестанского отделения "Гильдии межэтнической журналистики" Гаджимурад Сагитов.

Федеральный законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти", предусматривающий ликвидацию администраций сельских поселений, как раз относится к "реформам, раздражающим население", сказал он 23 января корреспонденту "Кавказского узла". "Если реформы уверенно не принесут качественных позитивных изменений, то таких реформ нужно остерегаться, потому что действия подобного рода вызывают у общества раздражение", - отметил Сагитов.

Для того, чтобы минимизировать риск социального напряжения, спровоцированного принятием этого закона, следует проводить работу по широкому информированию населения о позитивных последствиях принятия закона, если они, конечно, есть, отметил Сагитов. По его мнению, федеральная власть, делегируя этот законопроект на рассмотрение региональным парламентам, не учитывает специфику каждого субъекта, не пытается совершенствовать законодательство в тех сферах, где это нужно делать в первую очередь, и не решает те первостепенные задачи, которые нужно решать в каждом отдельном регионе.

Тем самым "власть, забыв о реальных проблемах, занимается раздражением общества", считает Сагитов.

Журналист не видит целесообразности в ликвидации администраций сельских поселений в регионе, а наоборот считает, что их необходимо укрепить дополнительными штатами, передав часть полномочий, которые сейчас находятся у администраций муниципалитетов. "Было бы более целесообразно добавить один штат, прикрепив к [к каждой сельской] администрации профессионального юриста", - пояснил он, добавив, что этот юрист, к примеру, будет помогать выстраивать работу сельской администрации и своевременно приводить ее деятельность в соответствии с действующим законодательством, что, в свою очередь, минимизирует возможные претензии со стороны надзорных органов в адрес руководства сельской администрации.

Сагитов также отметил, что законопроект, одобренный дагестанскими депутатами, направлен на укрепление вертикали власти и будет способствовать отдалению региональных властей от населения. Он не исключил возможность возникновения межэтнических конфликтов после принятия закона, которые, по его мнению, могут возникнуть в тех дагестанских муниципалитетах, где компактно проживает более одного этноса. "Если раньше [этносы, проживающие в одном муниципалитете] были в относительно равных условиях, то теперь (с принятием закона) будут обостряться национальные проблемы в тех районах, где представители одного из этносов находятся в меньшинстве", - пояснил он.

Конфликты в таких районах будут спровоцированы передачей полномочий, земельных и иных активов сельских поселений в прямое распоряжение районных властей, считает Гаджимурад Сагитов. "Если до этого (до принятия нового закона) сельсовет решал свои проблемы и распоряжался своей землёй, то теперь это будет решать он (глава районной администрации), и это будет дополнительным раздражителем для этого общества", - пояснил он.

При этом он отметил, что в районах Дагестана с моноэтническим населением риск возникновения таких конфликтов минимален.

Журналист также уверен, что с принятием закона еще больше усилится "бюрократический футбол" и найти виновного в проблемах сельских поселений, как и способного решить эти проблемы, станет практически невозможным. "Реальных, ответственных людей [путем реформирования] убирают из поля зрения населения куда-то далеко, а население будет накапливать озлобленность", - полагает он.

Сагитов подчеркнул, что принятие данного федерального закона и последующая ликвидация сельских поселений спровоцирует отток оставшегося населения из горных районов Дагестана.

Подобное развитие событий журналист назвал "выгодным для властей" и отвечающим современным процессам глобализации. "Централизация" выгодна для федеральных и региональных властей с экономической точки зрения, полагает он.

Для Дагестана после принятия законопроекта будут и положительные, и отрицательные последствия

Одобренный дагестанскими депутатами законопроект имеет ряд положительных и ряд отрицательных последствий для республики, считает заместитель главного редактора "Черновика" Магомед Магомедов.

По его словам, согласно тексту законопроекта, вместо нынешних сельских администраций будут только территориальные отделы районной администрации, и руководители этих территориальных отделов будут напрямую назначаться руководством муниципалитета. "Влияние сельского населения на село уменьшается, но при этом влияние централизованной вертикали власти на село увеличивается", - сказал Магомедов корреспонденту "Кавказского узла".

Журналист считает, что одобренный дагестанскими депутатами законопроект со всеми пояснительными документами представляет из себя "вполне четкую модель закона" на долгосрочную перспективу. "На мой взгляд, из того, что я прочитал, это (законопроект) - вполне четкая модель, и она вполне успешно может работать с тех позиций, когда это все будет сделано (закон будет принят)", - пояснил Магомедов.

Среди предлагаемых новшеств законопроекта журналист выделил полную ликвидацию уровня депутатов сельских поселений и прямые выборы депутатов районного собрания. "Депутаты [районного собрания] уже будут избираться напрямую населением", - пояснил журналист.

Магомедов напомнил, что при нынешней модели выборной системы в муниципалитетах первично выбирают корпус депутатов сельского поселения, который, в свою очередь, делегирует своего представителя в районное собрание депутатов.

Политическая конкуренция на уровне сел и муниципалитета будет обостряться после принятия данного закона, считает он. "Мне кажется, что будет повышен градус борьбы за место депутата районного собрания", - сказал журналист.

Каждый политически активный делегат того или иного районного поселения будет бороться за кресло в собрании муниципальных депутатов под определенным лозунгом, превратив его в политический капитал, полагает Магомедов. Он предположил, что на фоне этих событий многие политические проблемы в республике могут обостриться.

После окончательного принятия этого закона города с внутригородским делением будут реформированы, а городские муниципальные районы ликвидированы, сообщил журналист. "Например, Махачкала, согласно этому закону, не будет иметь три района. Органы представительства, которые на данный момент функционируют в этих районах, будут распущены, а главы этих районов будут назначаться из [мэрии] Махачкалы", - рассказал Магомедов, указав, к примеру, что депутаты Махачкалинского городского собрания, как и во всех районах республики, будут избираться напрямую.

Магомедов считает маловероятным возникновение межэтнических конфликтов в тех муниципалитетах, где население представлено двумя или более народностями. По его мнению, руководители муниципалитетов, где компактно проживает несколько этносов, в первую очередь обращают внимание на факторы, провоцирующие конфликты на межэтнической почве, и заранее пытаются нивелировать причины таких конфликтов.

Магомедов уверен, что в будущем главы муниципалитетов с полиэтничным населением при назначении глав территориальных отделов прежде всего будут учитывать соотношение национального состава сельского поселения и назначать руководителем представителя одной с жителями села национальности.

Тем не менее он считает, что с внедрением новых федеральных законодательных норм, одобренных дагестанскими депутатами, сельские поселения будут лишены последних признаков самостоятельности и "демократии на низовом уровне" "Если раньше вокруг села (сельского поселения) "вертелась" какая-то самостоятельность, и глава [района] должен был учитывать несколько факторов, то сейчас (с принятием нового закона) он не должен ничего учитывать. Он просто назначает туда своего человека", - пояснил Магомедов.

Передача земельных и иных активов сельских поселений в прямое распоряжение районных властей будет, с высокой долей вероятности, способствовать конфликтам и увеличит градус недовольства и протестных настроений среди населения, считает он. При этом журналист подчеркнул, что основные конфликты могут возникнуть в том числе и вокруг земель с наличием природных ресурсов после передачи этих земель в прямое распоряжение муниципальных властей. "Раньше, когда речь шла об этих землях [при добыче ресурсов], то приходилось учитывать местные интересы, а сейчас (с принятием этого закона) необходимости в этом нет", - указал Магомедов.

Модель властных структур "сельское поселение - район - республика" является, по мнению журналиста, более адаптированной для Дагестана и оптимальной для населения республики.

Принятие закона не вызовет усиление оттока населения из горных районов, считает журналист, так как он не зависит от принятия или отклонения какого-либо законопроекта. Тем более, отметил он, отток населения из горных районов Дагестана продолжается уже длительное время и обусловлен целым рядом причин.

В селах после принятия законопроекта может воцариться "двоевластие"

Новый законопроект призван "привязать" сельские поселения к районным администрациям, тем самым укрепляя вертикаль власти и способствуя ее централизации, считает главный редактор РИА "Дербент" Милрад Фатуллаев.

Журналист подчеркнул, что в процессе укрепления вертикали власти ликвидируются последние признаки "низовой демократии". При этом он указал, что это общемировая тенденция, когда города увеличиваются, а села уменьшаются. "В сёлах будет проживать такое количество населения, которое экономически целесообразно, и необходимость в больших сёлах будет отпадать", - сказал Фатуллаев корреспонденту "Кавказского узла".

Журналист считает, что жителям сёл необходимо оставить право выбора глав сельских поселений, минимизировав возможность влияния на эти процессы руководства районных муниципалитетов. "Все-таки выборы - это высшее проявление демократии", - напомнил Фатуллаев.

По его мнению, после вступления закона в силу, в территориальные отделы, которые заменят нынешние администрации сельских поселений, руководством районов будут назначены полностью подконтрольные муниципалитету люди, транслирующие позицию районных властей. Подобные действия муниципальных властей приведут к возникновению в некоторых дагестанских сёлах "неформальных лидеров", избранных населением сельского поселения, которое несогласно с политикой руководства муниципалитета, проводимой им в отношении данного села, предположил журналист.

Результатом такого противостояния станет "двоевластие": с одной стороны - сельчане во главе с неформальным лидером, с другой - официальная власть в лице назначенного руководством района человека, пояснил Фатуллаев.

Он считает при этом, что решение о передаче земельных активов сельских поселений в прямое распоряжение районных властей, предусмотренное новым законом, является верным. Однако Фатуллаев подчеркнул, что распоряжение земельными активами районный муниципалитет должен проводить с учётом факта принадлежности земли к конкретному населенному пункту и с учётом мнения сельчан. "Должны учитывать тот факт, что эти земли являются землями населенного пункта", - пояснил Фатуллаев.

При этом, по мнению журналиста, становится все труднее распоряжаться общественными землями. "Всё идёт к тому, что сейчас отдельные сёла не могут распоряжаться [землёй], которая конкретно им не принадлежит. Если она принадлежит тому или иному лицу на правах частной собственности - это другой вопрос, а если это свободные земли из земельного фонда, то они могут использоваться [властями]", - пояснил Фатуллаев.

По мнению журналиста, оптимальным вариантом для властей в республики является цепочка "сельское поселение - район - республика", а не двухуровневая модель, когда сельское поселение напрямую подчиняется региональной власти. При этом новый законопроект также частично сохраняет модель взаимодействия по этому типу, но прошедшую через серьезную оптимизацию, добавил он.

Принятие закона не спровоцирует отток населения из горных районов республики, убежден Фатуллаев.

Журналист считает, что новый закон принят лишь для "удобства администрирования" и для того, чтобы привести в порядок уровень местных властей. "[Закон примут] для того, чтобы местную власть упорядочить, и сделать, как они считают, более эффективным управление из районного центра сельскими населенными пунктами", - пояснил Фатуллаев.

В России выстраивается единая система публичной власти

Согласно принятым в 2020 году поправкам к Конституции России и упомянутому законопроекту, в стране выстраивается единая система публичной власти, которая включает государственную власть и органы местного самоуправления, сказал корреспонденту "Кавказского узла" дагестанский политолог Эдуард Уразаев.

"До поправок к Конституции России государственная власть и муниципалитеты формально были отделены друг от друга, но реально встроены в вертикаль исполнительной власти", - отметил он.

По словам Уразаева, в пояснительной записке к законопроекту со ссылкой на постановление Конституционного суда России сказано, что принцип единства публичной власти предполагает "согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан".

По мнению политолога, необходимость согласованности действий органов государственной власти и местного самоуправления видна в Дагестане "на примерах периодически проявляющихся противоречий между руководством республики и некоторыми главами городов и районов". "Теперь глава региона получает возможность прямо предлагать кандидатов на эти должности и ставить вопрос об отставке в случае невыполнения ими показателей эффективности работы", - отметил Уразаев.

Подобную централизацию власти политолог считает полезной для мобилизации ресурсов и "решения острых политических и социально-экономических проблем за некоторый период времени", но в долгосрочном плане это, по мнению Уразаева, "чревато процветанием условий для разрастания коррупции и произвола чиновников".

Политолог подчеркнул, что второе важное направление реформы - это переход на один уровень местного самоуправления, "когда вводятся только городские и муниципальные округа, а уровень сельских и городских поселений ликвидируется, и вместо них планируются территориальные органы местной администрации". "В этом случае тоже, по сути, будет узаконено реальное положение дел в централизованных отношениях между районными и сельскими муниципалитетами, когда глава района имеет доминирующее положение. Но теперь уменьшается возможность перекладывания ответственности друг на друга, и глава района, получив все ресурсы и полномочия, становится и главным виновником нерешенных проблем", - полагает Уразаев.

Политолог указал на наличие в Дагестане конкуренции между сёлами за использование земельных и природных ресурсов и распределение бюджетных денег.

По мнению Уразаева, "для обеспечения баланса интересов" важно предусмотреть в федеральном и региональном законах обязательную представленность сел в структуре местной администрации "в виде территориальных органов и коллегиального управления", что, как он отметил, и предложено в законопроекте. "В противном случае повышается соблазн и вероятность злоупотребления властными полномочиями главы района, которые неминуемо вызовут недовольство жителей отдельных сел или конфликты с властями и между собой", - отметил он.

При этом централизация власти на городском и районном уровнях, так же, как и на региональном, по словам Уразаева, целесообразна лишь на несколько лет, поскольку "право на местное самоуправление по мере повышения политической и правовой культуры россиян и дагестанцев будет более востребованным".

Противовесом централизованной власти должны выступать депутаты городских и районных собраний, представляющие интересы конкретных территорий, считает политолог. Однако он усомнился в возможности такой расстановки сил, так как сложившаяся практика выборов показывает, что состав народных избранников "подбирается из числа доверенных или зависимых лиц". "Это ведёт к тому, что многие проблемы загоняются в «угол» и растёт социальная напряжённость. Попытки же централизованного контроля за ситуацией «сверху» через мониторинг ЦУР (центр управления регионом) и ЦМУ (центр управления муниципалитетом) обращений граждан в социальных сетях частично смягчают остроту проблем, но порождают иждивенческие настроения как у рядовых жителей, так и у местных элит", - считает он.

Отвечая на вопрос, какая модель властных взаимоотношений наиболее адаптирована для республики, Уразаев подчеркнул, что для Дагестана более адаптирована существующая модель структуры власти, чем двухуровневая модель подчинения сельского поселения напрямую региональной власти. "Для Дагестана с его географической чересполосицей более адаптирована модель «село - район - республика»", - подчеркнул он.

Реформа местного самоуправления не станет причиной усиления оттока населения из горных районов республики, убежден политолог. По его мнению, отток населения из горных районов продолжается по многим причинам, а предстоящее реформирование органов местного самоуправления "его не усилит", поскольку те же полномочия будут выполнять те же местные чиновники. "Третье важное изменение, предусмотренное законопроектом - это системное и конкретное перечисление полномочий органов местного самоуправления, что позволяет рассчитывать на повышение ответственности и эффективности глав районов", - добавил он.