Вахтанг Хмаладзе: в проекте новой конституции Грузии остаются изъяны

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Проект новой конституции Грузии не наделяет премьер-министра неограниченной властью, заявил корреспонденту "Кавказского узла" глава Государственной конституционной комиссии Автандил Деметрашвили. Его оппонент - председатель альтернативной Общественной конституционной комиссии Вахтанг Хмаладзе - не исключает, что поправки в конституцию готовят почву для "сверхпрезидентской республики".

Тема проекта новой конституции вновь поднята в Грузии в связи с тем, что представитель Альянса "За Грузию" Тея Цулукиани обнаружила разницу в грузинской версии проекта и его английском переводе: в английской версии присутствует статья, которой нет в грузинской версии.

"Это очень важное положение, которое устанавливает сроки, когда должна войти в силу конституционная реформа, упомянутая в первой статье. Эта дата - 2013 год, в тот день, когда будут объявлены окончательные результаты президентских выборов", - говорит Цулукиани.

Согласно проекту новой конституции, премьер-министра Грузии будет избирать парламент. При этом правительству отводятся дополнительные функции. Так что часть оппозиции опасается того, что парламентское большинство после выборов в 2012 году вновь составит партия власти - "Единое национальное движение", которое проведет Михаила Саакашвили на должность главы правительства после его ухода с поста президента.

"Причиной нашей обеспокоенности является то, что теперь уже есть документальное подтверждение цели нашего президента: без всяких проблем, основываясь на законе, стать влиятельным премьер-министром", - приводит слова Цулукиани радио "Эхо Кавказа".

При этом она основывается на интервью Михаила Саакашвили французской газете Le Mond, в котором он заявил, что не исключает возможности возглавить правительство, хотя и отметил, что многое зависит от обстоятельств.

Председатель Государственной конституционной комиссии Автандил Деметрашвили заявил, что на самом деле дата была указана в проекте для венецианской комиссии отнюдь не по злому умыслу, а потому, что в комиссии не было достигнуто соглашения о сроках, в то время как для анализа в Венецианской комиссии требуется обязательно указать дату вхождения в силу конституции.

"Надеюсь, что изменения и дополнения, входящие в конституцию, начнут действовать до 2013 года. Для этого главное - достичь политического соглашения. Исходя из того, что в конституционной комиссии добиться этого соглашения не удалось, вопрос вступления в действие конституции не был поставлен на голосование", - приводит слова Деметрашвили агентство Грузия OnLine.

При этом сам Деметрашвили отнюдь не согласен с тем, что новая конституция дает неограниченные полномочия премьеру и правительству. По его мнению, новая конституция дает дополнительные функции правительству, однако, причина этого - попытка уменьшить полномочия президента, чего требовала оппозиция.

"По нынешней конституции, президент определяет и осуществляет внешнюю и внутреннюю политику государства. То есть он является реальным руководителем исполнительной власти. И исполнительно-распорядительную деятельность он возглавляет. Мы считаем, что необходимо перевести центр тяжести исполнительной власти на правительство. Поэтому мы убираем из статуса президента эту формулу об определении и осуществлении политики и высшим органом исполнительной власти декларируем правительство. Соответственно, в вопросах формирования правительства и в вопросах формирования и представления бюджета правительство более или менее свободно от надзора президента", - заявил Автандил Деметрашвили корреспонденту "Кавказского узла".

Особо Деметрашвили подчеркнул роль правительства в формировании бюджета. По действующей конституции, правительство не может представить бюджет без согласования с президентом. В новом проекте составление и представление бюджета являются конституционными полномочиями кабинета министров. Кроме того, там предусмотрено, что и парламент без согласия правительства не может изменить представленный проект. Если же парламент решит взять на себя ответственность за составление бюджета, то депутаты обязаны будут соблюсти баланс между доходной и расходной частью.

Наконец, согласно новой конституции возрастет законодательная функция правительства.

"Ну, тут пока не совсем окончательная формулировка, но пока мы записали в проекте, что правительство может связать вопрос о доверии к себе с конкретным законопроектом. Если парламент выказывает доверие ему, то тем самым законопроект или законодательная программа считается принятой", - говорит Деметрашвили.

Вахтанг Хмаладзе: поправки создают почву для "сверхпрезидентской республики"

Один из главных оппонентов Деметрашвили - председатель альтернативной Общественной конституционной комиссии Вахтанг Хмаладзе - считает в свою очередь что на самом деле при всей видимости средоточия власти в руках правительства, у президента остается достаточно много полномочий, что создает почву для "сверхпрезидентской республики".

По его словам, вполне нормальной практикой является то, что правительство может связать вопрос о своем доверии с конкретным законопроектом. Однако Вахтанга Хмаладзе тревожит другое: согласно законопроекту, если парламент не окажет доверия правительству, то президент получит право выбора: или отправить в отставку правительство, или распустить парламент.

"Вот это и есть одно из серьезнейших нарушений баланса между конституционными институтами, поскольку такой подход ставит под большое сомнение полномочия парламента в оказании или отказе доверия правительству, поскольку отказ в доверии может вызвать роспуск парламента. То есть принципиальная позиция парламента влечет его роспуск, что никак не способствует парламентскому контролю над правительством", - считает Вахтанг Хмаладзе.

В то же время Деметрашвили отмечает, что у парламента появляется право формировать правительство, а кроме того, правительство попадает под контроль судебной власти - судов общей юрисдикции и конституционного суда.

"Мы постарались избежать такой ситуации, когда большинство властных полномочий сосредоточены в руках президента. Но с другой стороны, мы не ударяемся в другую крайность и не передаем все эти полномочия правительству. Существуют определенные издержки в деятельности правительства, поэтому мы предусмотрели механизмы контроля со стороны президента, парламента и суда. В частности, парламент может выразить вотум недоверия правительству, и оно уйдет в отставку. Это его, парламента, дискреционные полномочия. С другой стороны, президент обязан вынудить уйти в отставку правительство в определенных конституцией случаях. Например, если правительство представит ненадлежащий бюджет или отчет об исполнении бюджета, который не одобрил парламент, президент не только способен, но и обязан заставить уйти в отставку правительство", - говорит Деметрашвили.

Что касается судебных органов, то общие суды решают вопросы о законности актов правительства. "То есть, могут поставить вопрос о том, что акты, принятые правительством, не соответствуют закону. Конституционный суд может поставить и решить вопрос о соответствии актов правительства конституции Грузии. Как вы видите, определенная система сдержек остается", - заключает Деметрашвили.

Вопрос формирования правительства остается спорным

У Хмаладзе есть принципиальное возражение также по вопросу формирования правительства. "Тут совершенно уникальная форма отставки правительства: двумя пятыми парламента, то есть 40 процентами, парламент может выразить недоверие правительству, - говорит он. - Но за этим может ничего и не последовать. Однако, если через некоторое время парламент - уже большинством голосов - объявит вновь недоверие правительству, и, вместе с тем, назовет кандидатуру нового премьер-министра, - это похоже на конструктивный вотум недоверия - то в этом случае президент опять получает право либо отправить в отставку правительство, либо распустить парламент. И снова парламент оказывается перед дилеммой - быть принципиальным и выразить недоверие и тем самым поставить под вопрос собственный роспуск, либо не быть принципиальным и не объявлять недоверие правительству".

"Кстати, такое положение имеется и в сегодняшней конституции. И об этом всегда говорилось, когда речь заходила о нарушении принципа разделения властей и потере парламентом независимости - он оказывается весьма зависимым от президента. Вот эти положения, насколько мне известно, были предметом критики со стороны Венецианской комиссии - это один из вопросов, которые следует изменить", - заявил Хмаладзе корреспонденту "Кавказского узла".

Он указывает также еще на одно положение, которое нивелирует роль президента как арбитра в отношениях между исполнительной и законодательной властью. Дело в том, что проект предусматривает право президента в чрезвычайных случаях созвать заседание правительства и председательствовать на нем. Правительство на этом заседании должно принимать решение, согласно своему регламенту, однако нигде не оговаривается, в каких именно случаях президент имеет право созвать правительство на совещание, так что он может прибегать к этой возможности чуть ли не каждый день.

"Во-первых, этим президент никак не дистанцируется от исполнительной власти, хотя вся ответственность окажется возложена на правительство, а не на президента. Во-вторых, если правительство не будет следовать пожеланиям президента, то это приведет к напряжению ситуации и возникновению политической напряженности, которая может перерасти и в правительственный кризис. И вместе с этим это может ударить по позиции или президента, или правительства, в зависимости от того, кто из них будет более приемлем для общества. И такое противостояние в результате может вызвать падение авторитета этих двух весьма важных институтов. При этом как бы теряется политическая функция президента как арбитра: поскольку у него будет возможность оказывать политическое давление на правительство, то он перестает быть арбитром по определению", - говорит Хмаладзе.

Таким образом, считает он, новая конституция отнюдь не направлена на то, чтобы сосредоточить власть в руках правительства. Более того, по словам Хмаладзе, действующая конституция подходит для "путинизации" Грузии.

"У нас и сегодня есть и президент, и премьер-министр. Президент обладает неограниченной властью, и, кстати, полномочия президента России также не ограничены. Но в России полномочия между премьером и президентом распределяются реально не конституцией, а политической ситуацией. То есть, в случае конкуренции расклад сил определяет не конституция, а то, какова личная сила Медведева, какова сила Путина, какие силы стоят за одним и за другим. А при согласованном действии они просто договариваются, кто и за что будет ответственен и кто чем будет править. Такое возможно и при действующей грузинской конституции. То есть, когда настанет время президентских выборов, там будет баллотироваться кто-то. Ну, скажем, это будет лицо, которое полностью контролируется сегодняшней политической властью, а премьер-министром станет, скажем, Саакашвили. И тогда лицо, избранное президентом, несмотря на свои неограниченные полномочия, будет сидеть тихо, мирно и не вмешиваться ни во что, и главной фигурой станет премьер-министр", - говорит Хмаладзе.

Он отмечает, что сегодня парламент Грузии не имеет никаких возможностей ни воздействовать на правительство, ни воздействовать на политику правительства. Наоборот, если правительство и президент - в одной политической упряжке, они могут полностью контролировать действия парламента.

"В отличие от этого, при измененной модели, которую я раскритиковал, парламент все-таки имеет какие-то возможности контролировать правительство. Хотя, если останутся упомянутые мной изъяны, эти возможности будут минимизированы. Но при формировании правительства парламентским большинством, эти полномочия не останутся исключительно в руках правительства, как сегодня", - отметил Вахтанг Хмаладзе в интервью корреспонденту "Кавказского узла".

Автандил Деметрашвили в беседе с корреспондентом указал на то, что обсуждаемый сегодня проект - самый либеральный из тех, что были представлены на рассмотрение государственной комиссии.

"Были и другие проекты. Например, Институт свободы Левана Рондели представил конституцию действительно сверхпрезидентской республики. Основные доводы наших оппонентов состояли в том, что при перераспределении властей сложнее будет выйти из кризиса в отношениях между правительством, парламентом и президентом. Однако мы считаем, что наоборот: средоточие власти в руках только одного конституционного института только усугубит кризис. И нас поддержал в этом 31 из 42 членов Комиссии", - рассказывает Деметрашвили.

Один из принципиальных пунктов - процедура внесения поправок в конституцию

Один из принципиальных вопросов, которые ставила перед партией власти оппозиция, касался процедуры внесения поправок в конституцию. Согласно действующей конституции, поправки в нее могут быть приняты квалифицированным большинством голосов (75 процентов). Следует отметить, что с 2003 года у партии президента в парламенте почти 80 процентов мест. По словам одного из лидеров "Республиканской партии" Давида Бердзенишвили и лидера партии Свобода Константина Гамсахурдии, поправки в конституцию несколько раз принимались таким образом, что в течение одного парламентского заседания вносилось предложение о поправке и проходили все три чтения.

В новом проекте процесс реформирования конституции более растянут. "По нашему проекту часть норм конституции может быть изменена только двумя созывами парламента. То есть, один парламент принимает эту поправку, но она не входит в силу до тех пор, пока ее не одобрит новый парламент. Дело в том, что между выборами закон решает: а правильно ли сделал парламент, что попытался изменить конституцию. Это касается таких норм, как суверенитет, форма правления, форма государственного устройства. То есть, если народ считает, что этот парламент неправильно сделал, поменяв конституцию, то он уже будет голосовать за другой состав. Поэтому тут двойной вотум или два голосования, поскольку голосования проводят разные парламенты. И второе: менее значительные вопросы решаются двумя последующими сессиями парламента, интервал между которыми должен быть не менее трех месяцев", - пояснил корреспонденту "Кавказского узла" Автандил Деметрашвили.

По мнению его оппонента - Вахтанга Хмаладзе, три месяца - отнюдь не достаточный срок для того, чтобы гарантировать принятие необходимой поправки.

"Я думаю, этого делать категорически нельзя! Ведь у нас есть горький опыт, когда в течение года вносится много изменений, в том числе и те, которые абсолютно неоправданны. Например, тот же половинчатый перевод парламента в другой город. Так что я думаю, что эту часть следует радикально пересмотреть", - считает Хмаладзе.

Кроме того, председатель альтернативной Общественной конституционной комиссии убежден, что в новом проекте должны были быть отражены еще несколько положений.

"Проект, как и сегодняшняя конституция, не предусматривает никаких механизмов, которые вынудили бы парламентское большинство сотрудничать с парламентской оппозицией. В странах развитой демократии, так называемых странах старой демократии, такие нормы не пишут, да и не нужно им это, поскольку взаимоотношения с политической оппозицией являются традицией. А в странах, которые только стали на путь демократического строительства, необходимы такие нормы, которые обязывали бы парламентское большинство к сотрудничеству с оппозицией. Никаких таких норм в проекте нет", - говорит Хмаладзе.

По словам эксперта, в конституции также следует закрепить социальные права граждан. "Это прожиточный минимум, длительность рабочего дня и недели, отпуск, защита материнства... После изменения трудового кодекса в 2005 году все те обязательства, которые у нас есть в связи с присоединением к разным международным институтам, были аннулированы. И сегодня одна из больших проблем - это полная зависимость нанятых людей от работодателя. Это влияет не только на то, что вы не можете ставить какие-либо требования по работе - хотя бы о том, что рабочий день не может длиться более 12 часов в сутки, или требование об увеличении зарплаты - тут у вас ответ прямой: вот двери, они открыты, можете уйти... Но вместе с тем, это дает возможность работодателям тем или иным образом воздействовать на политические поступки сотрудников. Они уже говорят, за кого голосовать на выборах, как действовать в случае акции протеста и т.д. Вот такие нормы служат не только социальной защите, но и защите от незаконного политического влияния", - разъясняет Хмаладзе.

Еще один момент - система территориального устройства и самоуправления Грузии. "Практически ничего не говорится о том, какой станет эта система. Она будет определяться соответствующим законом, и не будет никаких конституционных гарантий, конституционных рамок для осуществления реформы местного самоуправления. Ведь, наверное, большинство нашего населения согласится со мной в том, что реального самоуправления у нас сегодня не существует", - говорит Вахтанг Хмаладзе.

Автандил Деметрашвили поясняет, что вопрос территориального устройства отложен в связи с тем, что до сих пор не урегулированы отношения с Абхазией и Южной Осетией. "При положительном разрешении конфликтов в Абхазии и Южной Осетии нам не обойтись без элементов федерализма в отношениях с этими регионами. Но в отношении остальной Грузии федерализм вряд ли возможен", - говорит Деметрашвили.

Согласно существующему законодательству, парламент может принять поправки конституции в любое время, проголосовав квалифицированным большинством. По прогнозу оппозиционных партий, спектр возможных решений по проекту конституции очень широк, поскольку перед тем, как направить законопроект в парламент, свои правки может внести президент. Так что, как говорит Вахтанг Хмаладзе, спектр решений колеблется от "категорически неприемлемых до более ли менее приемлемых вариантов".

Таким образом, парламент может принять поправки в любой момент. Однако 10 июня этот законопроект был послан в Венецианскую комиссию для повторного анализа после внесенных изменений. В середине августа планируется конференция в Берлине по новой конституции. В августе Государственная конституционная комиссия должна проголосовать по проекту с учетом мнений иностранных экспертов, а после этого - передать проект изменений президенту.

Напомним, Государственная конституционная комиссия приняла 11 мая проект будущей конституции Грузии. Если его утвердит и парламент, то все основные функции президента перейдут в руки премьер-министра, избираемого парламентским большинством. В экспертных кругах говорят, что такой проект поможет президенту Михаилу Саакашвили остаться у власти после окончания президентского срока.

Конституционная комиссия создана в июне 2009 года по инициативе Михаила Саакашвили. Решение было принято в ответ на акции протеста оппозиции. Президент предложил внести изменения в систему законодательной и исполнительной власти, а также в Конституцию и избирательное законодательство. Именно для реформирования Конституции и была создана комиссия, которую возглавил профессор Тбилисского государственного университета Автандил Деметрашвили.

Общественные организации Грузии создали альтернативную конституционную комиссию, в нее вошли независимые юристы и эксперты. Общественная комиссия уже подготовила концепцию проекта новой Конституции. Авторы проекта считают, что Грузия должна перейти на наиболее оптимальную для нее сегодня модель правления - модель парламентской республики. Документом предлагается двухуровневая система территориального устройства - автономии и крупные муниципалитеты. Абхазии и Южной Осетии рекомендовано присвоить особый статус. Какой именно - должно быть решено путем переговоров.

Проект оговаривает ряд вопросов, которые предлагается решать только с участием оппозиции, а также новый порядок комплектации избирательных комиссий, составление списков избирателей с использованием биометрических параметров.

Авторы документа намерены обсудить его с общественностью, политическими партиями, скорректировать с учетом их рекомендаций и обратиться к парламенту с соответствующей законодательной инициативой, собрав 200 тысяч подписей.

Справка: "Европейская комиссия за демократию через право", ныне более известная как Венецианская комиссия, создана 20 лет тому назад - 10 мая 1990 года в Страсбурге по инициативе 18-ти государств-членов Совета Европы: Австрии, Бельгии, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Кипра, Люксембурга, Мальты, Норвегии, Португалии, Сан-Марино, Турции, Финляндии, Франции, Швейцарии и Швеции. Ее изначальная цель заключается в том, чтобы помогать странам, избавившимся от тоталитарных режимов, приводить свои конституции и другие основные законы в соответствие с такими нормами Совета Европы, как демократия, права человека и верховенство права. За время после создания Комиссия стала международно-признанным авторитетным органом в области установления качественных демократических норм в Европе. Она подготовила сотни заключений и десятки исследований, кодексов и руководящих принципов в самых разных сферах конституционного права.

Примечание редакции: см. также новости "Правозащитный центр обнародует материалы по серьезным нарушениям на выборах в Грузии", "Жители Абхазии и Южной Осетии в целом равнодушны к итогам выборов в Грузии", "Власти Грузии закрыли рынок в Марнеули для привлечения людей к выборам, говорят местные жители", "Параллельный подсчет голосов в Грузии осуществит "Новое поколение - новая инициатива".