Эксперты по-разному оценивают значение муниципалитетов в Азербайджане

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

В Азербайджане близится к завершению избирательная кампания по муниципальным выборам, назначенным на 23 декабря. Между тем, в обществе по-разному оценивают сложившийся в стране институт местного самоуправления, которому уже 10 лет.

По мнению начальника отдела по работе с муниципалитетами Министерства юстиции Мехти Салимзаде, за прошедший период муниципальная система достигла "серьезного развития".

"Муниципалитеты активно участвовали в процессе социально-экономического развития, проводили работы по благоустройству, прокладке коммуникаций и строительстве инфраструктуры. Некоторые из них даже построили не только административные здания для себя, но и объекты социально-культурного назначения", - рассказал Салимзаде.

В результате этого, авторитет муниципалитетов в обществе возрос, у населения повысился интерес к местному самоуправлению, полагает представитель Минюста.

На взгляд Салимзаде, муниципалитеты в Азербайджане обладают "достаточно широкими полномочиями". В частности, они определяют местные налоги и платежи, утверждают местные бюджеты и отчеты об их исполнении, управляют муниципальной собственностью, разрабатывают и реализуют местные программы социального и экономического развития, осуществляют меры по защите экологии.

Наряду с этим, отметил эксперт, законодательная и исполнительная власть могут наделять муниципалитеты дополнительными полномочиями и предоставлять для их осуществления финансовые ресурсы. В частности, дополнительные полномочия могут предоставляться по вопросам, связанным с развитием коммуникаций, инфраструктуры, утилизацией бытовых отходов, совершенствованию транспортной системы, улучшением образования, здравоохранения и др.

Минюст же осуществляет административный контроль за местным самоуправлением, за соответствием нормативных актов муниципалитетов требованиям законодательства. В случае выявления недостатков в их деятельности муниципалитетов Минюст предлагает устранить нарушения.

В противном случае для восстановления законности даются представления в соответствующие органы.

Однако, по мнению ведущего в Азербайджане независимого эксперта в области местного самоуправления, заместителя председателя Центра содействия экономическим инициативам (ЦСЭИ) Ровшана Агаева, экономическая база муниципалитетов очень слаба и, по сути, в стране так и не сложилась местная демократия в европейском понимании.

Согласно ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, "осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". "Такими органами являются муниципалитеты. Но у нас в Азербайджане муниципалитеты фактически являются негосударственными организациями и не обладают полномочиями местной власти", - считает эксперт.

Говоря об экономических основах муниципалитетов, Агаев подчеркнул, что они практически не имеют в своей собственности школ, медицинских учреждений, социально-культурных объектов, транспортной системы, как это практикуется в других странах.

Что касается источников финансирования, то, муниципалитеты могут получать налог с прибыли предприятий муниципальной собственности. "Но таковых в Азербайджане можно сказать, что нет", - пояснил Агаев.

Кроме того, муниципалитеты могут получать небольшие поступления с земельного и имущественного налогов с физических лиц, а также рояльти (налог) со строительного песка, гравия и керамита. Даже полагающиеся муниципалитетам пошлины с автостоянок присваиваются местной исполнительной власти.

В итоге, долю муниципальных бюджетов в совокупном бюджете страны составляет менее 1%, в то время как в странах Европы этот показатель составляет 25-30%.

Предоставление муниципалитетам земельной собственности также не обеспечило им экономическую основу. Поскольку зачастую муниципалитеты лишены возможности самостоятельно распоряжаться землями и вынуждены действовать под диктовку исполнительной власти.

В этом году муниципалитеты вообще не получили причитающихся им 3,5 млн. манатов (4,2 млн. долларов) дотаций из госбюджета, рассказал Ровшан Агаев.

"В условиях, когда месячный бюджет муниципалитета составляет всего 800-1000 манатов, то есть, равен зарплате одного специалиста, ждать чего-то серьезного от этого органа не приходится", - отметил эксперт.

Самая, на его взгляд, удручающая ситуация сложилась в Баку. Мало того, что столица не имеет своего единого муниципального органа, фактически лишены собственности муниципалитеты административных районов Баку.

"Муниципалитеты районов Баку, находящихся в черте города, не получили в собственность ни землю, ни здания. С землей вообще правовой вакуум. Согласно законодательству, исполнительная власть не может продавать земли под строительство и хозяйственную деятельность. Это должны делать муниципалитеты. Но в Баку до сих пор не определены муниципальные земли и здания. А в некоторых районах столицы, к примеру, в Наримановском, муниципалитетам просто нечего отдавать, ибо нет свободных земель и имущества", - пояснил эксперт.

Реальность такова, что, продолжил Агаев, покупатели земли приобретают ее на вторичном рынке. Строительные же компании получают разрешение у столичных властей для ведения застройки на определенной территории, потом выкупают участки у владельцев частных домов и объектов, сносят их и начинают строительство. Строительство же на пустых территориях можно считать незаконным, поскольку эти земли должны быть собственностью муниципалитетов, но им до сих пор не выдано актов о правах собственности на эти участки, пояснил зампред ЦСЭИ.

Почему же муниципалитеты не требуют своих прав и не обращаются в суд? Отвечая на этот вопрос, эксперт сказал, что выборы в местное самоуправление проводятся не на демократической основе, и в муниципальные органы "попадают ставленники той же исполнительной власти".

По мнению Агаева, проблемы с муниципальной собственностью на землю характерны для всех крупных городов Азербайджана: Гянджи, Сумгайыта и др., где полновластными хозяевами земли являются органы исполнительной власти.

Немного лучше ситуация с муниципальной собственностью в небольших городах, являющихся районными центрами. Здесь граждане могут приобретать землю для строительства жилья. 

До начала этого года муниципалитеты самостоятельно принимали решение о продаже земли, хотя покупателю приходилось согласовывать этот вопрос с местными отделениями земельного комитета и архитектурным отделом районной исполнительной власти.

С 2009 года муниципальные земли продаются на аукционах. Исключение составляют участки, на которых граждане фактически проживают не менее 5 лет и имеют соответствующую прописку. Эти участки граждане могут напрямую выкупать у муниципалитетов.

Аукционная система продажи муниципальных земель была введена для устранения злоупотреблений при продаже участков.

"Однако мониторинговые исследования показывают, что переход от практики прямых продаж муниципальных земель к системе аукционов и конкурсов не оправдал прогнозов о реализации участков по рыночным ценам в связи с введением конкуренции", - отметил Агаев.

Этот процесс, по его словам, носит чисто формальный характер. В качестве участников привлекаются "подставные кандидаты", в итоге земля продается по заранее оговоренной цене уже заранее известному победителю, полагает Агаев. По его мнению, на аукционах устанавливалась заведомо очень низкая стартовая цена участков.

При этом, в проведении аукционов существенную роль выполняет Госкомитет по земле и картографии, который однако, как считает эксперт, действует непрозрачно. В частности, это ведомство не информирует население о конкурсах и аукционах. Эти объявления выходят в ведомственной газете "Торпаг" ("Земля"), лишь единицы экземпляров которой доходят до регионов. Электронная версия газеты также малодоступна населению в провинции из-за неразвитости Интернета в регионах.

Как полагает Ровшан Агаев, проще ситуация с муниципальными землями в сельской местности, за исключением местностей благоприятных для развития туризма. Так, в сельской глубинке нет спроса на муниципальные земли. "Руководитель местного самоуправления села Ханараб Бардинского района признавался мне, что за 10 лет этот муниципалитет не продал ни одной сотки земли", - сказал эксперт.

Это Агаев пояснил миграционными процессами, стремлением сельских жителей перебраться в более благополучные и стабильные в экономическом отношении города.

В ходе земельной реформы в Азербайджане в конце 1990-х гг. из 4,5 млн. га пригодных для жилья и хозяйственной деятельности земель 1,7 млн. га были переданы в собственность муниципалитетам, 1,5 млн. га в - частную собственность, остальные остались в собственности государства.

Официальной статистики о площади проданных муниципальных земель нет. Однако, по расчетам экспертов ЦСЭИ, муниципалитетами были проданы не более 250-300 тыс. га.

В общем, муниципальная система в Азербайджане характеризуется одноступенчатостью. То есть каждому населенному пункту была предоставлена возможность сформировать свой муниципалитет, который не подчиняется вышестоящей административной единице (то есть сельский муниципалитет не подчиняется муниципалитету райцентра). Но с экономической точки зрения эта разрозненность привела к слабости муниципалитетов, считает Агаев.

В связи с этим эксперт позитивно оценил начавшийся минувшим летом процесс слияния и укрупнения муниципалитетов. Так число муниципалитетов с 2757 сократился к концу июля 2009 года до 1764.

В зависимости от численности населения число членов муниципалитетов колеблется между 5 и 19. При этом, постоянную зарплату в муниципалитетов получают только председатель и заместитель председателя, а также небольшой штат наемных работников (бухгалтер, экономист и др).

Агаев среди первоочередных мер с целью повышения эффективности муниципалитетов считает необходимым выработку особых статусов крупных городов, и прежде всего Баку с созданием в них единого муниципалитетов и проведением выборов мэра. Он критически оценивает существующую жесткую вертикаль исполнительной власти, при которой руководители всех городов и районов назначаются и освобождаются президентом.

Отметим, Совет Европы также настаивает на создании единого муниципалитета Баку и проведении выборов мэра столицы.

Как уже сообщал "Кавказский узел", на муниципальных выборах 23 декабря в Азербайджане борьбу за 15 682 места в 1 718 органах местного самоуправления (в 46 муниципалитетах выборы не проводятся в связи с тем, что срок их 5-летних полномочий истекает в 2011 году) будет вести 31 861 кандидат. Всего в выборах примут участие представители 30 партий. Однако в качестве кандидатов, выдвинутых официально политическими партиями, зарегистрированы представители 18 партий.

Из общего числа зарегистрированных кандидатов 14 647 человек выдвинули свою кандидатуру сами, 147 кандидатур выдвинуты инициативными группами.