Концепция федеральной целевой программы "Юг России (2008 - 2012 годы)"

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 9 июня 2007 г. № 754-р

I. Обоснование соответствия проблем развития Южного федерального округа приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации

Стратегической целью развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе является повышение благосостояния населения и снижение уровня бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста. В рамках реализации данной цели в числе приоритетных направлений социально-экономической политики в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р, определены:

• повышение уровня жизни населения;
• повышение эффективности деятельности государственных органов власти;
• устранение ограничений инфраструктурного и технологического характера.

Текущее положение в Южном федеральном округе характеризуется значительным отставанием от среднероссийского уровня по ключевым показателям и повышенной остротой социально-экономических проблем, что ограничивает реализацию данных задач в общенациональном масштабе.

По основным социально-экономическим показателям Южный федеральный округ занимает последнее место среди федеральных округов. Уровень безработицы в среднем по округу превышает 15% и является самым высоким в России. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в Южном федеральном округе составляет 35% (в России - 20,6%). Низкий уровень доходов трудоспособного населения округа обусловлен его занятостью преимущественно в секторах с низким уровнем производительности труда и высокой долей теневой экономики в регионах Южного федерального округа.

Серьезные проблемы связаны с состоянием социальной инфраструктуры и доступом к основным социальным услугам, особенно для сельского населения Северного Кавказа.

Реализация проектов, которые способны обеспечить высокий уровень экономического роста в Южном федеральном округе, в настоящее время ограничивается отсутствием необходимой инфраструктуры (автомобильные дороги, порты, системы водоснабжения и водоотведения, объекты энергетики и газоснабжения).

Объекты жилищно-коммунального хозяйства характеризуются пониженным уровнем надежности и нуждаются в реконструкции, чтобы обеспечивать предоставление качественных услуг предприятиям и населению регионов Южного федерального округа и соответствовать нормам и требованиям к обслуживанию планируемых к реализации на территории округа новых производств.

Таким образом, решение ключевых проблем Южного федерального округа, связанных с повышением благосостояния населения и снижением уровня бедности на основании устойчивого экономического роста, модернизации экономики региона посредством стимулирования приоритетных секторов, обеспечивающих высокую добавленную стоимость, и повышения эффективности деятельности органов государственной власти, согласуется с существующей экономической политикой и приоритетами Российской Федерации в среднесрочной перспективе.

II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Эффективное решение существующих проблем возможно только в рамках программно-целевого подхода, так как:

• мероприятия федеральной целевой программы "Юг России (2008-2012 годы)" (далее - Программа) будут носить межотраслевой и межсубъектный характер и потребуют согласованных действий различных министерств и ведомств;
• в рамках Программы предполагается реализация общественно значимых капиталоемких проектов, связанных с задачами развития государственно-частного партнерства и преимущественно направленных на снятие инфраструктурных ограничений для развития бизнеса и социальной сферы. Решение данного вопроса на региональном уровне ограничивается дотационным характером бюджетов большинства регионов (обеспеченность собственными доходами в среднем по Южному федеральному округу составляет около 48%). Привлечение инвестиций для финансирования данных проектов в настоящее время ограничивается как неразвитостью нормативной правовой и организационной базы, так и проблемами обеспечения безопасности ведения бизнеса на территории республик Северного Кавказа;мероприятия в рамках Программы будут направлены на реализацию федеральных приоритетов на юге России (обеспечение занятости населения, развитие агропромышленного и промышленного комплексов,развитие туристско-рекреационного комплекса);
• разработка и реализация мероприятий в рамках решения существующих проблем потребует внедрения принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, что особенно актуально для республик Южного федерального округа.

С 2002 по 2007 год решение задач по развитию субъектов Южного федерального округа осуществляется в соответствии с федеральной целевой программой "Юг России". За счет средств федерального бюджета с 2002 по 2006 год на реализацию этой программы было направлено 11003,7 млн. рублей.По итогам реализации федеральной целевой программы "Юг России" за 2002-2006 годы введены в эксплуатацию 281 объект и пусковой комплекс, в том числе в 2002 году - 55 объектов и пусковых комплексов, в 2003 году - 78 объектов и пусковых комплексов, в 2004 году - 57 объектов и пусковых комплексов, в 2005 году - 48 объектов и пусковых комплексов, в 2006 году - 43 объекта, среди них:

• введено в эксплуатацию 366,8 км водоводов, что решает вопросы обеспечения качественной питьевой водой населения и увеличения мощности и надежности систем водоснабжения;
• проложено 115,8 км трубопроводов, построено более 2483 км газопроводов и газораспределительных сетей для обеспечения газом жителей сельской местности;
• введено в эксплуатацию и реконструировано 26,8 км канализационных коммуникаций;
• введено в эксплуатацию 38 школ, 29 объектов здравоохранения, 8 спортзалов;
• введено в эксплуатацию 7,44 км ЛЭП 10 кВ, смонтировано 39 АТС в 24 сельских районах;
• введена в эксплуатацию подъездная железная дорога протяженностью 48,4 км к порту Оля в Астраханской области.

Для завершения строительства и ввода в эксплуатацию объектов, связанных с развитием образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и туристско-рекреационного комплекса, срок действия федеральной целевой программы "Юг России" был продлен на 2007 год с объемом финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в размере соответственно 4956,8 млн.рублей и 1995,4 млн.рублей.

До конца 2007 года в результате реализации этой программы планируется обеспечить ввод 5560 школьных ученических мест, 963 коек в медицинских стационарах, 103,6 км газопроводов и 303,8 км водопроводов, а также ряда объектов туристско-рекреационного комплекса в Республике Адыгея, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике, Краснодарском и Ставропольском краях.

В целом реализация мероприятий федеральной целевой программы "Юг России" позволила создать базовые условия, необходимые для социально-экономического развития, однако не обеспечила комплексное социально-экономическое развитие Южного федерального округа, формирование сбалансированной экономики. В первую очередь это связано с тем, что в рамках указанной программы:

• не был создан механизм привлечения внебюджетных средств для финансирования мероприятий в сфере промышленности, агропромышленного и туристско-рекреационного комплексов, развития инженерной инфраструктуры;
• не были созданы условия для роста доходов бюджетов субъектов Южного федерального округа, что обусловило недостаточные объемы финансирования указанной программы за счет средств бюджетов субъектов Южного федерального округа и муниципальных образований.

В 2006 году на территории Южного федерального округа действовало 28 федеральных целевых программ и подпрограмм. Кроме того, вопросы развития юга России решаются в рамках финансирования за счет непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы, Федерального фонда регионального развития, а также инвестиционных средств Российского акционерного общества "ЕЭС России", открытого акционерного общества "Российские железные дороги", открытого акционерного общества "Газпром" и иных источников.

Мероприятия, запланированные для реализации в рамках указанных программ, не обеспечивают в полной мере реализацию ключевых проектов по формированию инфраструктуры, способной создать благоприятные условия для привлечения на территории частных инвестиций.

В связи с этим в дополнение к действующим программам предлагается разработать и реализовать Программу, которая позволит скоординировать усилия на решении острых социальных проблем и обеспечении экономического роста в регионах Южного федерального округа.

III. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

Юг России является стратегически важным регионом Российской Федерации, занимает ключевое экономико-географическое положение на пересечении важных международных сухопутных, морских и воздушных путей сообщения, обладает многоотраслевым хозяйственным комплексом и имеет объективные предпосылки для ускоренного (по отношению к другим регионам) экономического роста.

Вместе с тем практически все основные показатели социально-экономического развития юга России, как отмечалось выше, в настоящее время ниже, чем в других регионах страны.

Существенное улучшение социально-экономического положения возможно только при условии значительного увеличения объема инвестиций в основной капитал в южные регионы России. Отсутствие целенаправленных действий со стороны органов государственной власти по созданию условий для привлечения инвестиций приведет к ухудшению социально-экономической ситуации и увеличению отставания от среднероссийского уровня.

Так, расчет прогнозных показателей развития ситуации в Южном федеральном округе показал, что в условиях сохранения проблемы технологического отставания экономики регионов Южного федерального округа, недостаточного качества транспортной, производственной и социальной инфраструктур экономика регионов Южного федерального округа в период с 2008 по 2012 год не сможет выйти на устойчивые темпы роста ВРП выше 5-5,5% в год. Такие темпы находятся ниже уровня, необходимого для преодоления экономического отставания Южного федерального округа от среднероссийских показателей и решения поставленных задач социального развития и повышения качества жизни населения округа.

Для эффективного решения имеющихся проблем динамика ключевых показателей развития регионов округа должна опережать среднероссийские темпы, в противном случае сложившийся разрыв будет только возрастать. Так, по основным показателям уровня жизни населения отставание Южного федерального округа от среднероссийского уровня будет характеризоваться заметным повышением доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и уровня безработицы (разрыв по отношению к среднероссийскому уровню увеличится в 1,4-1,8 раза). Для большей части регионов Южного федерального округа душевые показатели объемов производства валового регионального продукта, инвестиций в основной капитал, основных фондов, внешнеторгового и розничного товарооборота будут существенно ниже среднероссийских показателей.

IV. Возможные варианты решения проблемы

Для обеспечения эффективного развития экономики и социальной сферы Южного федерального округа могут быть использованы следующие варианты решения проблемы:

• разработка Программы на основе перечня незавершенных инвестиционных проектов развития производственной и социальной инфраструктуры, имеющихся в субъектах Российской Федерации;
• разработка Программы, основанной на реализации новых подходов к решению финансово-экономических, организационных и технологических проблем.

Первый вариант решения проблемы не предусматривает реализацию новых проектов или стратегий, предполагает продолжение реализации имеющихся незавершенных проектов, направленных на решение локальных задач, сохранение инерционной динамики развития, характеризующейся снижением конкурентоспособности экономики регионов Южного федерального округа, недостаточным улучшением инвестиционного климата.

При таком варианте решения проблемы по проведенным расчетам средние темпы роста ВРП Южного федерального округа составят около 105,5-106%, прирост ВРП за счет реализации Программы составит около 1% по сравнению с базовым уровнем.

Второй вариант решения проблемы предполагает разработку Программы, направленной на снятие инфраструктурных ограничений и создание условий для реализации проектов межрегионального значения, обладающих существенным макроэкономическим эффектом и влияющих на уровень национальной конкурентоспособности и темпы роста экономики Южного федерального округа в целом, а также развитие экономики регионов Южного федерального округа со средним темпом роста ВРП, составляющим 107%, что обеспечит прирост ВРП за счет реализации Программы около 5,6% по сравнению с базовым уровнем.

Таким образом, наибольшей эффективностью характеризуется второй вариант решения проблемы, который будет взят за основу при разработке Программы.

При разработке Программы предполагается реализовать следующие принципы:

• концентрация ресурсов на экономически эффективных инфраструктурных объектах, имеющих общефедеральное и межрегиональное значение и обеспечивающих максимальный рост производства в регионе;
• финансирование за счет средств федерального бюджета инженерной инфраструктуры инвестиционных проектов, реализация которых осуществляется за счет частных инвестиций;
• выбор инвестиционных проектов с учетом экологической эффективности;
• развитие механизмов государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов;
• создание стимулов для софинансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и оказания социальных услуг.

V. Ориентировочные сроки решения проблемы программно-целевым методом

Реализация Программы осуществляется с 2008 по 2012 год.

VI. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценить ход реализации Программы по годам

Ключевой целью Программы является повышение благосостояния и качества жизни населения Южного федерального округа. Достижение высокого уровня жизни населения возможно только при условии создания динамично развивающейся и конкурентоспособной экономики, обеспечивающей высокий уровень доходов населения в регионах Южного федерального округа.

Реализация указанной цели обеспечивается путем решения следующих задач:

• снятие инфраструктурных ограничений для развития экономики региона (на федеральном, региональном и местном уровнях);
• развитие стратегически приоритетных направлений на территории региона (туристско-рекреационный комплекс, агропромышленный и промышленный комплексы), обеспечивающих высокую добавленную стоимость, высокие темпы экономического роста и занятость населения;
• повышение доступности и качества социальной инфраструктуры на региональном и местном уровнях;
• повышение занятости населения.

Эти задачи Программы являются составной частью общенациональной системы целей и задач, направленной на ускорение темпов социально-экономического развития страны.

Влияние реализации мероприятий Программы на темпы роста показателей социально-экономического развития регионов Южного федерального округа представлено в приложении № 1.

Для оценки эффективности реализации Программы в целом предполагается использовать следующие показатели:

• денежные доходы на душу населения (тыс. рублей);
• средняя номинальная заработная плата (рублей в месяц);
• объем ВРП (млрд. рублей);
• количество созданных промышленных предприятий (единиц);
• прирост объема производства мяса (тыс. тонн);
• доходы консолидированного бюджета на душу населения тыс. рублей);
• общий объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения (тыс. рублей);
• уровень безработицы (%);
• количество отдыхающих (тыс. человек);
• строительство учреждений здравоохранения (ввод койко-мест);
• строительство и реконструкция образовательных учреждений (ввод ученических мест).

Целевые индикаторы и показатели эффективности реализации Программы представлены в Приложении № 2

VII. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы

Общий объем финансирования Программы рассчитан в ценах соответствующих лет и составляет 129388,96 млн. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 52100 млн. рублей.

Предельные (прогнозные) объемы финансирования Программы по источникам финансирования и видам расходов представлены в Приложении № 3.

Механизм финансирования мероприятий Программы будет разработан в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На финансирование проектов в сфере промышленного производства, агропромышленного и туристско-рекреационного комплексов будет направлено 95% средств из всех источников финансирования Программы. При этом около 90% средств на финансирование Программы из внебюджетных источников будут составлять инвестиции в коммерческие высокодоходные проекты в указанной сфере.

Поддержка развития инженерной инфраструктуры, необходимой для реализации таких инвестиционных проектов, за счет средств федерального и регионального бюджетов обеспечит приток частных инвестиций в регионы юга России.

Реализация указанного механизма привлечения частных инвестиций позволит привлечь на 1 рубль из средств федерального бюджета около 3 рублей из частных инвестиций.

Реализация в рамках Программы высокорентабельных инвестиционных проектов обеспечит увеличение доходной части бюджетов субъектов Южного федерального округа. Будут созданы условия для выполнения субъектами Южного федерального округа обязательств по софинансированию объектов Программы за счет средств региональных бюджетов.

По мере увеличения бюджетной обеспеченности регионов Южного федерального округа в результате реализации мероприятий Программы предполагается возможность увеличения объемов софинансирования строительства объектов социальной инфраструктуры со стороны региональных бюджетов.

VIII. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы

По предварительной оценке реализация Программы позволит:

• обеспечить сокращение уровня бедности в регионах Южного федерального округа, приблизить уровень доходов населения к среднероссийскому уровню. Денежные доходы населения к 2012 году увеличатся в 1,8 раза по сравнению с уровнем 2007 года;
• повысить уровень занятости населения. В результате реализации Программы уровень безработицы уменьшится на 4,5%;
• обеспечить рост уровня бюджетной обеспеченности регионов Южного федерального округа, повысить налоговую базу муниципальных бюджетов, сократить уровень дотирования из бюджетов вышестоящих уровней. Уровень доходов консолидированных бюджетов субъектов Южного федерального округа на душу населения к 2012 году увеличится в 2 раза по сравнению с уровнем 2007 года;
• обеспечить рост инвестиций в основной капитал не менее чем на 25-30% ежегодно.

Общий объем инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения субъектов Южного федерального округа к 2012 году увеличится в 2,1 раза по сравнению с уровнем 2007 года.

Интегральная оценка эффективности реализации Программы будет рассчитываться посредством сопоставления предусмотренных Программой уровней целевых индикаторов и реально достигнутых результатов.

Методика расчета интегральной оценки эффективности реализации Программы будет приведена в Программе.

IX. Предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию Программы

Ответственность за реализацию программных мероприятий в регионе, целевое и эффективное использование бюджетных средств несут государственный заказчик-координатор и государственные заказчики Программы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Формирование мероприятий Программы и контроль за их реализацией осуществляет Министерство регионального развития Российской Федерации, выполняющее функции государственного заказчика-координатора Программы.

Текущее управление реализацией программных мероприятий и мониторинг хода выполнения Программы обеспечивают государственный заказчик-координатор и государственные заказчики Программы.

X. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам Программы,

Предлагается определить:

• государственным заказчиком-координатором Программы - Министерство регионального развития Российской Федерации;
• государственными заказчиками Программы по направлениям - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по образованию, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство по энергетике, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство по туризму;
• разработчиком Программы - Министерство регионального развития Российской Федерации.

XI. Предложения по основным направлениям финансирования Программы

Основные средства в рамках Программы предполагается направить на:

• снятие инфраструктурных ограничений для развития экономики;
• создание эффективных производств в агропромышленном, промышленном комплексах, развитие индустрии туризма;
• повышение обеспеченности населения коммунальными услугами;
• реализацию проектов, направленных на устранение социально напряженных ситуаций на территории проблемных районов и муниципальных образований.

Объемы финансирования по основным направлениям Программы представлены в приложении № 4.

XII. Предложения по механизмам формирования мероприятий Программы

Перечень программных мероприятий формируется разработчиком Программы на основании предложений государственных заказчиков и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в строгом соответствии с утвержденными приоритетами и целевыми индикаторами Программы. При формировании перечня мероприятий Программы будут соблюдены требования законодательства Российской Федерации и нормативы экономической эффективности объектов, строительство которых осуществляется за счет государственных капитальных вложений.

XIII. Предложения по формам и методам управления реализацией Программы

Формы и методы реализации Программы определяются государственным заказчиком-координатором в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Текущее управление реализацией Программы осуществляют государственные заказчики.

Реализация Программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком Программы с исполнителями программных мероприятий.

Государственные заказчики вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации передавать на договорной основе участвующим в Программе органам государственной власти субъектов Российской Федерации  часть своих функций.

Государственные заказчики Программы заключают с органами государственной власти субъектов Российской Федерации соглашения (договоры) о софинансировании в отношении строек и объектов, находящихся в их или в муниципальной собственности, в объемах, установленных Программой.

Государственные заказчики заключают с инвесторами договоры о софинансировании инвестиционных проектов Программы, по которым за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется финансирование развития инженерной инфраструктуры, необходимой для реализации включенных в Программу инвестиционных проектов.

Государственный заказчик-координатор и государственные заказчики прекращают финансирование объекта в случае невыполнения инвесторами или субъектами Российской Федерации обязательств по его финансированию. Если указанные обязательства не выполняются по итогам первого полугодия, объект исключается из Программы и средства перераспределяются на другие объекты.

Приложения

Приложение № 1. Влияние реализации мероприятий федеральной целевой программы "Юг России (2008-2012 годы)" на темпы роста показателей социально-экономического развития регионов Южного федерального округа

Приложение № 2. Целевые индикаторы и показатели эффективности реализации федеральной целевой программы "Юг России (2008-2012 годы)"

Приложение № 3. Предельные (прогнозные) объемы финансирования федеральной целевой программы "Юг России (2008—2012 годы)" по источникам финансирования и видам расходов

Приложение № 4. Объемы финансирования по основным направлениям федеральной целевой программы "Юг России (2008-2012 годы)"