Об исполнении Российской Федерацией рамочной конвенции о защите национальных меньшинств

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Альтернативный доклад российских НПО рассматривает положение национальных меньшинств в России, сложившееся в 2000-2005 гг.

1. Краткое содержание доклада
2. Введение
3. Часть 1. Общие сведения о ситуации в стране
4. Часть 2. Ситуация с исполнением ст. 1-19 РКНМ.
5. Часть 3. Динамика ситуации в период второго цикла мониторинга
6. Примечания

Краткое содержание доклада

Совместный доклад неправительственных организаций посвящен ситуации 2000-2005 гг. По мнению составителей доклада, правительство Российской Федерации по ряду позиций стремится следовать международным обязательствам страны в области защиты национальных меньшинств. Законодательство РФ, имеющее отношение к меньшинствам, в основном не противоречит положениям Рамочной конвенции. Российская правовая система обеспечивает определенную свободу общественной и экономической деятельности, которая содержательно имеет отношение к защите меньшинств.

В качестве позитивных достижений можно рассматривать публичное признание государством этнического и языкового плюрализма страны, поддержку государственными институтами республик в составе РФ языков и культур их "титульных" этнических групп, свободу использования языков в неофициальной сфере, законодательное закрепление возможности пользования различными языками в официальном общении и в системе образования, законодательные гарантии права на ассоциацию и относительную свободу деятельности неправительственных организаций, право граждан на информацию и возможность создания негосударственных СМИ, в том числе на языках меньшинств, возможности для граждан и организаций устанавливать международные контакты, сохранение государственных СМИ и образовательных институтов на иных, кроме русского, языках, свободу культурного самовыражения, демонстрацию федеральными и региональными властями интереса к решению проблем коренных народов, декларации властей всех уровней о необходимости противодействия экстремизму и возбуждению этнической и религиозной вражды, относительную активность региональных властей в поддержке этнокультурных проектов и организаций "нетитульных" меньшинств.

Однако применение законодательства зачастую характеризуется большой дистанцией между риторикой и действиями власти. Законодательство, содержательно касающееся равенства прав и свобод и защиты меньшинств, в значительной степени остается декларативным и не подкрепленным соответствующими механизмами реализации. Законодательство по-прежнему не содержит дефиниции дискриминации и не предусматривает эффективных правовых механизмов ее предотвращения и ликвидации, а также возмещения жертвам понесенного вреда. В целом в неприкосновенности остается паспортная система, создающая предпосылки для дискриминационного обращения со стороны правоохранительных органов, социального исключения, в том числе исключения меньшинств, и, в отдельных случаях, целенаправленной массовой дискриминации по этническому признаку. В 2000-2005 гг. продолжалась и ужесточалась политика преследований в отношении турок-месхетинцев в Краснодарском крае; по мере выезда турок в США объектом аналогичных преследований становятся другие меньшинства: курды, езиды, хемшилы. Продолжается дискриминация чеченцев и цыган со стороны представителей власти и частных лиц по всей стране. Правоохранительная система, за изъятием единичных эпизодов, игнорирует проблему возбуждения этнической вражды и преступлений по мотивам расовой, этнической и религиозной ненависти.

Позитивные обязательства государства в области защиты меньшинств изложены в законодательстве крайне нечетко, не подкреплены институциональными гарантиями, а их исполнение зависит от усмотрения институтов исполнительной власти и отдельных должностных лиц. Реальное финансирование федеральных и региональных программ, имеющих отношение к меньшинствам, как правило, существенно меньше запланированного. Статус образовательных учреждений, где иные, кроме русского, языки используются как средство или предмет обучения, остается законодательно не определенным и лишенным гарантий.

В 2000-2005 гг. был отмечен ряд позитивных тенденций. Высшие должностные лица сделали ряд заявлений, в которых признали проблему массового этнически мотивированного насилия и разжигания вражды, и осудили эти явления. В 2002 г. принят Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности". В 2001 г. принят новый Трудовой кодекс РФ, запрещающий дискриминацию в трудовых отношениях и дающий возможность судебного обжалования дискриминации. Власти нескольких регионов приняли ряд законов и целевых программ, касающихся поддержки образования и культуры меньшинств, а также помощи этническим НПО.

Одновременно проявился ряд негативных тенденций. В 2002 г. было принято новое ограничительное и репрессивное законодательство о гражданстве и о правовом положении иностранцев, которое поставило многих бывших граждан СССР, законно живущих в РФ, в положение нелегальных иммигрантов. Фактически в стране ведется инициированная государством перманентная антимигрантская кампания, которая вносит большой вклад в общий рост ксенофобии.

Федеральный закон 2001 г. о политических партиях не допускает создание партий на этнической основе и региональных партий. Поправки к избирательному законодательству 2005 г. запрещают избирательные блоки и сокращают применение мажоритарной системы в пользу пропорциональной. Это практически исключает возможность самостоятельного участия организаций меньшинств в выборах в органы государственной власти. Дополнения в Закон о языках 2002 г. допускают использование только кириллического алфавита как графической основы государственных языков республик в составе РФ, если иное не установлено специально принятым федеральным законом. Поправки 2003-2004 г. к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" дискриминационным образом ограничили круг этнических общностей, от имени которых могут создаваться эти организации, понизили статус федерального консультативного совета по делам НКА и практически аннулировали позитивные обязательства государства по отношению к НКА. В 2004 г. была свернута работа федерального консультативного совета по делам национально-культурных автономий. На федеральном уровне были упразднены консультативные органы, занимающиеся проблемами коренных народов Севера. Изменения в федеральном законодательстве фактически положили конец государственной поддержке СМИ, в частности, бюджетному субсидированию местной прессы, в том числе на языках меньшинств. Реформа Всероссийской государственной телерадиовещательной компании (ВГТРК) 2004 г. привела к пересмотру сетки вещания в пользу федерального центра и сокращению вещания республиканских станций на региональных языках.

С 2002 г. федеральное МВД проводит специальные операции "Табор", открыто направленные против цыган. В 2004 г. началось возбуждение сфабрикованных уголовных дел против мусульман, подозреваемых в симпатиях к радикальным течениям в исламе.

Реформа местного самоуправления и кампания по слиянию некоторых субъектов РФ потенциально создает новые риски для сохранения культуры меньшинств и их участия в общественной и политической жизни.

В целом на положение национальных меньшинств в 2000-2005 гг. влияют следующие факторы: более широкое использование авторитарных методов правления, ужесточение миграционного законодательства и кампании по борьбе с так называемой "нелегальной" миграцией, бесконтрольное расширение полномочий правоохранительных органов, резкое сокращение социальных обязательств государства, в том числе в отношении культуры, образования и СМИ, унификация и централизация языкового, медийного и образовательного пространства, различная государственная политика по отношению к разным конфессиям, сворачивание взаимодействия власти с гражданским обществом. Общим фоном ситуации служит, с одной стороны, резкий рост числа, масштаба и жестокости акций насилия по мотивам этнической, религиозной и расовой ненависти, все более частые публичные проявления ксенофобии, в том числе респектабельными в прошлом СМИ, с другой - попустительство проявлениям вражды или прямая их поддержка со стороны власти. Важным обстоятельством являются также война в Чечне и кампания по борьбе с терроризмом, сопровождающиеся безнаказанными нарушениями закона со стороны правоохранительных органов и армии и общим нагнетанием ксенофобии.

Введение

1. Настоящий доклад отражает согласованную позицию ряда российских неправительственных организаций (далее - НПО), причастных к противодействию этнической дискриминации и защите национальных меньшинств. Над докладом работали Правозащитный Центр "Мемориал" (Москва), Информационно-аналитический центр "Сова" (Москва), Центр развития демократии и прав человека (Москва), Северо-Западный центр социальной и юридической защиты цыган ("Мемориал", Санкт-Петербург), Комитет "Гражданское содействие" (Москва), Молодежный центр прав человека и правовой культуры (Москва) при участии Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Федеральной национально-культурной автономии российских немцев, Новороссийского комитета по правам человека. Также были использованы материалы, предоставленные другими НПО и индивидуальными экспертами(1).

2. Доклад посвящен ситуации 2000-2004 гг., то есть периода, охватываемого периодическим докладом Российской Федерации об исполнении Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (далее - РКНМ) второго цикла мониторинга (ACFC/SR/II(2005)003), и 2005 г.

3. Авторы доклада НПО приветствуют официальный доклад РФ второго цикла мониторинга и разделяют многие содержащиеся в нем оценки и выводы. Мы согласны с тем, что правительство Российской Федерации по ряду позиций стремится следовать международным обязательствам страны в области защиты национальных меньшинств и что в последние годы произошли некоторые позитивные изменения в национальном законодательстве и во внутренней политике.

4. Доклад НПО, тем не менее, альтернативен официальному. Мы изначально не рассматривали в качестве своей цели конфронтацию с позицией правительства или опровержение официальной информации и официальных выводов. Задачей доклада было изложение отличного от официального взгляда на ситуацию с привлечением иных источников информации. При этом мы стремились по возможности избежать дублирования сведений общего характера, содержащихся в правительственном докладе. Подобного рода описание призвано, на наш взгляд, способствовать более разностороннему и глубокому пониманию заинтересованными международными организациями проблем национальных меньшинств в России, а также содержательным и конструктивным дискуссиям на эти темы внутри страны.

5. По ряду причин в 1999-2000 гг. российские НПО не составляли альтернативного сообщения по случаю представления правительством РФ начального доклада об исполнении РКНМ. Для частичного восполнения этого пробела настоящий доклад сочетает в себе черты начального и периодического докладов, то есть сообщений, содержащих базовую информацию о ситуации в стране, и сведения об изменениях с момента подачи предыдущего доклада. Составители данного сообщения в той мере, в какой это позволял жанр альтернативного доклада НПО, стремились следовать требованиям Консультативного Комитета по Рамочной конвенции относительно составления начального доклада стран-участниц (документ ACFC/INF(1998)001, одобренный Комитетом Министров СоЕ 30 сентября 1998 г.) и относительно составления докладов второго цикла мониторинга (документ ACFC/INF(2003)001, одобренный Комитетом Министров СоЕ 15 января 2003 г.).

6. Соответственно, доклад состоит из трех частей. В первой части излагаются базовые сведения о ситуации в тех областях законодательства и внутренней политике, которые имеют отношение к положению меньшинств. Вторая часть содержит обзор отдельных проблем защиты меньшинств, структурированный в соответствии со ст. 1-19 РКНМ. В третьей части приводятся информация и общие комментарии в связи с вопросами, сформулированными в документе ACFC/INF(2003)001 Комитета Министров СоЕ от 15 января 2003 г. Этот раздел посвящен обсуждению общей динамики законодательства и политики в отношении меньшинств, того, как в рамках второго цикла мониторинга в России распространялась информация о РКНМ, и как развивалось сотрудничество между гражданским обществом и правительством, каким образом во внутренней политике учитывалась Резолюция Комитета Министров относительно исполнения Россией Рамочной Конвенции (документ ResCMN(2003)9).

7. В настоящем докладе понятие "защита национальных меньшинств" рассматривается как основа одного из возможных подходов к осмыслению и описанию этнического, языкового и культурного многообразия, а также решению связанных с ним проблем. Составители никоим образом не предлагают свои представления о том, как следует интерпретировать понятие "меньшинство", и полностью отдают себе отчет в том, что этот термин перегружен смыслами и допускает различные толкования.

8. Составители настоящего доклада и поддержавшие его НПО придерживаются неодинаковых взглядов на возможное содержание понятия "меньшинство". Для целей настоящего доклада было условно признано, что в самом общем смысле оно может использоваться для обозначения общественных отношений, в основе которых лежат выделение групп по признакам этничности, происхождения, языка, религии и т.п. и неравенство этих групп, каковое может выражаться в численности, участии в осуществлении власти и доступе к ресурсам. Соответственно, подход, основанный на понятии "защита меньшинств", предполагает анализ всех ситуаций, связанных с такими отношениями.

9. Мы предпочитаем в данном случае обсуждать тему меньшинств не как "положение" или статус абстрактных этнических групп как таковых, а проблемы, которые испытывают или могут испытывать конкретные люди, и роль государства в создании или разрешении этих проблем. Мы считали необходимым отразить в докладе четыре группы таких проблем:

1. ситуации прямой дискриминации по этническому или смежному признаку;
2. нормативные установления, административные меры или практики, создающие возможности и стимулы для дискриминационного обращения;
3. нормативные установления, административные меры или практики, оказывающие или способные оказывать непропорционально неблагоприятное воздействие на национальные меньшинства;
4. нормы, меры или практики, не оказывающие непропорционального воздействия на меньшинства, но воспринимаемые в качестве угрозы для меньшинств и способные вызвать вражду и отчуждение людей разной этнической, языковой или религиозной принадлежности.

10. При составлении доклада авторы использовали следующие основные источники информации: доклады, сообщения и заявления организаций, созданных на этнической основе, жалобы лиц, считающих себя жертвами дискриминации и обратившихся за помощью в правозащитные и иные неправительственные организации, судебные и административные дела, возбужденные по результатам этих жалоб, результаты мониторинга, анализ законодательства и судебной практики, официальная статистика (там, где это возможно), официальные выступления и ответы на запросы депутатов и НПО, публикации средств массовой информации(2).

Неправительственные организации, также заявившие о своей поддержке доклада (по состоянию на 15 февраля 2006 г.):

• Московская Хельсинкская группа;
• МОО "Союз цыганских общественных организаций" Романэ прала;
• Фонд "За гражданское общество" (Москва);
• Центр понтийско-кавказских исследований (Краснодар);
• Межрегиональная Правозащитная Группа - Черноземье (Воронеж);
• Фонд "За экологическую и социальную справедливость" (Воронеж);
• Рязанское правозащитное общество "Мемориал" (Рязань);
• Комиссия по правам человека в Томской области (Томск);
• Томский областной антифашистский комитет (Томск).

Часть 1. Общие сведения о ситуации в стране

Особенности восприятия понятия "меньшинство" в России

11. Термин "меньшинства" присутствует в российских публичных дискуссиях об этничности и ее роли в обществе, а также в законодательстве. Однако он не получил однозначного и сколько-нибудь определенного, в том числе законодательного, толкования, и применяется вместе и наряду с иной терминологией. Границы использования понятия "меньшинство" (в значении национального или этнического меньшинства) в основном определяются двумя представлениями. С одной стороны, меньшинство воспринимается как этническая группа, либо живущая за пределами исторически определенной "этнической территории" или/и государственности (в том числе в составе федеративной страны), которая является для этой группы "своей", либо "не имеющая" "своей" исторической территории или государственности вообще. С другой стороны, из понятия "меньшинство" нередко риторически исключаются неграждане или мигранты, относительно недавно прибывшие на определенную территорию, даже если они и перемещались внутри страны и имеют российское гражданство.

12. Понятие "меньшинство" вовлечено в идеологические и политические коллизии. Составители настоящего доклада принимают к сведению то, что многие организации и общественные деятели негативно относятся к использованию термина "меньшинство" либо вообще в России, либо применительно к своим собственным группам, предпочитая называть таковые "коренными народами" или "нациями". Многие лидеры организаций коренных малочисленных народов полагают, что понятия "меньшинства" и "коренные народы" должны четко разделяться, в частности, в силу того, что с ними связаны качественно разные проблемы. Кроме того, в отношении этих двух категорий применяются разные международные договоры, ими занимаются разные международные органы, и их статус в РФ основывается на разных конституционных нормах. Однако, многие эксперты воспринимают коренные малочисленные народы в качестве особой группы национальных меньшинств. Мы с пониманием относимся к опасениям относительно того, что применение понятия "меньшинство" может содержать скрытое указание на субординацию этнических групп или использоваться как предлог для отрицания тех или иных требований. Настоящий доклад не преследует цель классифицировать или символически ранжировать этнические группы или, наоборот, подходить с единой меркой к группам, находящимся в разной ситуации и испытывающим разные потребности.

Федеративное устройство и "национально-территориальные образования"

13. Мнение о том, что Россия как федерация создана одновременно по территориальному и "национально-территориальному" (т.е. этническому) признаку, является в стране практически общераспространенным и принимаемым по умолчанию допущением. Считается, что республики, Еврейская автономная область и автономные округа являются "национальными" образованиями, иными словами, "владением" или формой организации определенной этнической группы или сразу нескольких этнических групп (как, например, Карачаево-Черкессия или Дагестан на Северном Кавказе). Неофициально эти этнические группы называются "титульными", то есть давшими название соответствующим субъектам федерации(3).

14. Стоит отметить при этом, что в 12-ти из 21 республики в РФ "титульная" этническая группа не является, по данным переписи 2002 г., большинством населения, а в некоторых из них представляет сравнительно малую часть. Так, в Карелии этот показатель достигает 9,2%, в Хакасии - 12,0%; в Адыгее 24,2%, Коми 25,2%, Бурятии 27,8%, Удмуртии 29,3%, Башкортостане 29,8%, в Республике Алтай 30,6%, Мордовии 31,9%, Марий Эл 42,9%, Саха-Якутии 45,5%, Карачаево-Черкессии 49,8%. Доля "титульного" населения в Татарстане составляет 52,9%, Калмыкии - 53,3%, Северной Осетии - Алании 62,7%, Кабардино-Балкарии 66,4%, Чувашии 67,7%, Тыве 77,2%, Ингушетии 77,3%, Чечне 93,5%(4). В многоэтничном Дагестане, где ни одна из групп не преобладает, доля автохтонных народов составляет в общей сложности 90,7%. В среднем доля "титульных" групп в населении республик достигает 50,1%(5); для сравнения, в 1989 г. она составляла 42,0%.

15. В населении Еврейской автономной области евреи составляют 1,2%. В автономных округах (АО) доля "титульных" групп варьируется следующим образом: Ханты-Мансийский - 1,9%, Ямало-Ненецкий - 5,2%, Ненецкий - 18,7%, Эвенкийский - 21,5%, Долгано-Ненецкий - 21,6%, Чукотский - 23,5%, Корякский - 26,7%, Усть-Ордынский Бурятский - 39,6%, Коми-Пермяцкий - 59,0%, Агинский Бурятский - 62,5%. Средняя доля "титульных" групп в населении автономной области и автономных округов составляет 12,5%, а тот же показатель для всех так называемых "национально-территориальных" субъектов федерации - 46,9%. "Титульные" группы, живущие в пределах "своих" субъектов федерации, составляют 8,2% населения страны в целом.

16. Но хотя "титульные национальности" составляют арифметическое меньшинство в масштабах страны в целом и в большинстве "своих" регионов, по установившейся традиции эти группы принято считать не меньшинствами, а "нациями" или "народами".

17. Однако же, "этническая" государственность республик, автономной области и автономных округов не является правовым институтом и вообще не определена и не закреплена в юридическом отношении. Собственно, иное противоречило бы принципам недискриминации и равенства граждан перед законом. Скорее, приходится говорить о политической традиции и стереотипах общественного мнения, в том числе восприятия, тиражируемого публичными политиками, средствами массовой информации и экспертами.

18. Субъекты федерации не обозначаются как "этнические" образования в Конституции РФ, а федеральное законодательство проводит эту идею в нечетком и опосредованном виде. А именно, ряд законов - Основы законодательства РФ о культуре, Закон РСФСР о языках, Федеральный закон о национально-культурной автономии - содержит понятия "граждане, живущие за пределами своих национально-государственных и национально-территориальных образований" и "этнические общности, имеющие соответствующие республику или автономный округ, автономную область". Таким образом, подразумевается особая связь определенных этнических общностей с определенными субъектами федерации и их органами власти, но не определяется характер и правовое содержание этой связи. Между тем, такие представления не соответствуют действующей Конституции; в соответствии с ее ст.3 носителем и единственным источником власти в стране признается только многонациональный народ России.

19. Помимо этих формулировок, федеральное законодательство не устанавливает, что субъекты федерации являются формой организации определенных этнических групп, что существует определенная правовая связь между этнической группой и определенным государственным образованием и, тем более, что в конкретном субъекте федерации для "титульной" группы устанавливается особый правовой режим.

20. На региональном уровне, в конституциях и уставах республик и автономных округов используются неопределенные и компромиссные формулировки. Обычно либо "титульные" группы не упоминаются вообще, либо одновременно говорится о "самоопределении" "титульной" нации и о том, что источником власти является все население, либо каким-то образом подчеркивается особая роль "титульной" группы без отсылок к политической власти. Например, Конституция Республики Бурятии 1994 г. утверждает одновременно, что "носителем государственности и источником власти в Республике Бурятия является многонациональный народ" (часть 1 ст.3) и что "Республика Бурятия, образованная в результате реализации права бурятской нации на самоопределение, защищает интересы всего многонационального народа Республики Бурятия" (часть 1 ст.60). Согласно Преамбуле Конституции Республики Татарстан 1994 г., Конституция выражает "волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа", а согласно части 1 ст.1, "носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ". В ст.2 Конституции Республики Коми 1994 г. говорится, что "источником власти Республики Коми является ее многонациональный народ", ст.3 оговаривает, что "образование Республики Коми и ее название связаны с исконным проживанием на ее территории коми народа". Конституция Республики Карелия (Северо-Запад РФ) 2001 г. содержит следующие положения: согласно части 5 ст. 1, "исторические и национальные особенности Республики Карелия определяются проживанием на ее территории карелов", а по ст.21, "в Республике Карелия осуществляются меры по возрождению, сохранению и свободному развитию карелов, вепсов и финнов, проживающих на ее территории". Иных, более определенных формулировок региональное законодательство не содержит, и следует отметить в этой связи, что регионы не могут устанавливать особый правовой режим для той или иной категории населения, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении федерации, но не ее субъектов.

21. Признаком "этнической" государственности сложно считать указание в конституциях, уставах и законах субъектов федерации на обязанность их органов власти поддерживать языки и культуры тех или иных групп. Во-первых, такие положения есть в конституциях и уставах не всех республик и автономных округов. Во-вторых, наоборот, обязательства государства поддерживать те или иные этнические группы закреплены в уставах и законодательстве некоторых субъектов, не являющихся республиками или автономными округами. Например, Устав Псковской области (Северо-Запад России) содержит отдельную статью, гарантирующую "права народности сету(6) на исконную среду обитания, на сохранение самобытности, языка, обычаев и традиций, на самоуправление".

22. Языки "титульных" этнических групп в большинстве республик (не во всех) в соответствии с частью 2 ст.68 Конституции РФ провозглашены наряду с русским в качестве государственных, но округа и автономная область не могут устанавливать свои государственные языки. Однако, при этом государственными могут быть не только языки "титульных" этнических групп. Например, в Карачаево-Черкесской Республике такой статус имеют пять языков.

23. В официальных декларациях властей республик, в том числе в республиканских законах, программах и концепциях "национальной политики", подчеркиваются многоэтничный характер их населения и стремление официального руководства поддерживать языки и культуры всех групп.

24. На практике существование республики или автономного округа в институциональном отношении имеет позитивное значение для культуры и языка "титульной" национальности. Республика может устанавливать свои официальные языки, любой субъект федерации вводит в учебный план общеобразовательных учреждений так называемый "национально-региональный компонент", который может включать в себя курсы языка, истории и культуры "титульной" национальности, регионы из своего бюджета могут содержать педагогические вузы, институты повышения квалификации учителей, издательства и иные учреждения культуры. Таким образом, в этом отношении имеет значение не столько этнический характер субъекта федерации, сколько само по себе наличие субъекта федерации.

25. В большинстве случаев в республиках государство действительно оказывает преференции "титульным" национальностям. Это выражается в символическом декларировании особой роли "титульных" групп, в официальном статусе местных языков и поддержке их публичного функционирования, в финансировании культурных и образовательных институтов, а также СМИ, ориентированных на потребности "титульного" населения. Кроме того, ряд республик (в первую очередь Татарстан, Башкортостан, Чувашия и Мордовия) помогают (в основном информацией и консультациями) организациям, проектам и инициативам, которые поддерживают язык и культуру соответствующих "титульных" национальностей, живущих за пределами "своих" республик. Иногда эта поддержка закрепляется договорами и соглашениями между субъектами федерации.

26. На практике оказывается, что статус республики или автономного округа сам по себе не предопределяет объем и характер покровительственных мер государства по отношению к "титульной" этнической группе или группам. В ряде республик (например, Карелии, Хакасии) и в автономных округах поддержка "титульных" языков и культур по своему характеру и объему сопоставима с мерами, принимаемыми в краях и областях РФ по отношению к своим этническим меньшинствам. Ситуация, сложившаяся в Республике Марий Эл (Среднее Поволжье) в 2001 - 2005 г., более того, показывает, что республиканское руководство в принципе может вступить в конфронтацию с движением, выступающим от лица "титульной национальности" и сократить поддержку местного языка и культуры. Власти Кабардино-Балкарской Республики оказывают давление, в том числе и откровенно террористическими методами, на верующих мусульман, хотя мусульмане составляют большинство населения. При этом во всех регионах РФ государственные языки республик выполняют меньший объем коммуникативных функций, чем русский язык, а во многих случаях сохраняются лишь как языки бытового общения, даже несмотря на их официальный статус.

27. Таким образом, "этническая государственность" в рамках российского федерализма не имеет определенного правового содержания; на практике она сама по себе не гарантирует покровительственных мер по отношению к "титульной" этнической группе и не ведет автоматически к дискриминации "нетитульного" населения, хотя может создавать некоторые идеологические и политические предпосылки для того и для другого.

Ситуации "меньшинства в меньшинстве"

28. Представление о России как о федерации, созданной по этническому признаку, и компактное проживание множества этнических групп позволяют говорить о ситуациях "меньшинства в меньшинстве". В принципе к таковому можно отнести все "нетитульное" население, даже если оно составляет большинство, или арифметическое меньшинство в отдельно взятом регионе, где "титульные" национальности оказываются в большинстве. Во всех республиках, автономной области и автономных округах большинство "нетитульного" населения составляют русские. Кроме того, во всех республиках живут представители других "нетитульных" этнических групп.

29. "Меньшинства в меньшинстве" в ряде случаев сталкиваются со специфическими проблемами, которые в основном не связаны с возможностями пользования языком и культурой, в том числе в системе образования. Принятие в 1990-х гг. в большинстве республик законодательства о государственных языках вызвало опасения, что языковые квалификационные требования могут привести к вытеснению "нетитульного" населения из публичной политики и государственного аппарата. Эти опасения в целом не оправдались, поскольку квалификационные требования, связанные с языком, были введены только в восьми республиках и только в отношении претендентов на пост президента этих регионов.

30. Проблемы и негативные ожидания "нетитульного" населения в основном связаны со своеобразной социальной стратификацией - тем обстоятельством, что "титульные" национальности в большинстве, но не во всех республиках представлены в структуре официальной власти и в бизнесе в непропорционально меньшей степени по сравнению с их долей в составе населения.

31. Механизмы возникновения подобных диспропорций в целом недостаточно изучены и в общем виде могут описываться следующим образом. В республиках, как и в других субъектах федерации, существуют режимы с авторитарными тенденциями, при которых подбор и назначение чиновников высокого ранга являются привилегией небольшой группы людей на самом верху системы исполнительной власти. Эти же люди контролируют выборы, в том числе систему выдвижения кандидатов и обеспечение доступа кандидатов к средствам массовой информации. Кроме того, успешное ведение бизнеса также напрямую зависит от доверительных неформальных связей внутри исполнительной власти и правоохранительных органов. Правящие элиты в этих республиках длительное время в 1990-е гг. использовали как базу собственной легитимности идеи "национальной (этнической) государственности" и "республиканского суверенитета". В результате кандидаты на официальные должности подбираются по признакам лояльности руководящим идеям и лично высшим руководителям. Более того, сохраняются принципы подбора кадров по родственным и земляческим признакам. Это приводит к резкому сокращению возможностей для лиц, не относящихся к "титульным" национальностям, и закрывает им доступ к занятию престижных или ответственных должностей.

32. Особой является проблема меньшинств в Чечне. Российское федеральное правительство не контролировало Чечню в 1991-1994 гг. В обстановке общей нестабильности и при отсутствии дееспособной власти по нечеченскому населению ударила волна криминального насилия, в то время как чеченцы оказались отчасти защищенными традиционными институтами кровной мести и родственной взаимопомощи. В 1994-1996 гг. были развернуты широкомасштабные военные действия против сепаратистов; федеральные войска потерпели поражение и были выведены. В 1997-1999 гг. эта территория не контролировалась федеральным правительством, а власти самопровозглашенной "независимой Чечни" были не в состоянии поддерживать какой бы то ни было общественный порядок и обеспечивать законность и даже просто физическую безопасность населения республики и прилегающих территорий. Во второй раз российские федеральные войска вошли в Чечню в октябре 1999 г., и с того момента федеральное правительство пытается восстановить свой контроль над этим регионом. Федеральные войска, а впоследствии войска совместно с группировкой, поставленной у власти федеральным центром, установили режим террора и беззакония, в условиях которого не приходится говорить о какой-либо защите немногочисленных оставшихся в республике представителей меньшинств.

33. Ситуацию в Чеченской Республике наиболее ярко характеризует инцидент, произошедший 4 июня 2005 г. в станице Бороздиновской. Вооруженное подразделение численностью около 70-80 чел., состоящее из этнических чеченцев и номинально подчиняющееся Министерству обороны РФ, провело в Бороздиновской, большинство населения которой составляют аварцы, так называему "зачистку", в ходе которой был убит на месте по крайней мере один человек, сожжены четыре дома, 11 мужчин увезены в неизвестном направлении и пропали без вести, а несколько десятков задержанных жестоко избиты. Многочисленные свидетельские показания подтверждают, что нападавшие проводили акцию устрашения именно против аварцев, требуя, чтобы они уехали из Чечни; немногих живущих в селе чеченцев не тронули. Официальные власти фактически отказываются расследовать инцидент.

34. Проблема относительной незащищенности "меньшинств в меньшинстве" перед лицом коррупции, разложения государственных институтов и криминального насилия в меньшей, чем в Чечне, степени также проявляет себя в Дагестане и других республиках Северного Кавказа.

Общие черты законодательства, имеющего отношение к меньшинствам

35. Основная общая черта законодательства, имеющего отношение к меньшинствам, и практик его применения - большая дистанция между символической и инструментальной политикой, иными словами, между риторикой и действиями власти.

36. Та часть российского законодательства, которая терминологически и содержательно имеет отношение к этничности, довольно мозаична и сложна, как по структуре, так и по содержанию. Помимо международных договоров, которые, по Конституции, являются частью правовой системы страны, источниками права в этой области выступают сама Конституция РФ, законы федерального уровня(7), прочие нормативно-правовые акты федерального уровня (в частности, указы Президента и постановления Правительства), конституции и уставы, законы и прочие нормативно-правовые акты субъектов федерации, нормативные договоры и соглашения между субъектами федерации. Среди законов, имеющих отношение к теме, немного специальных актов по "этнической" тематике, в основном приходится говорить об относящихся к этничности положениях отраслевого законодательства.

37. Применяемая в законодательстве этническая категоризация отличается большим разнообразием.

38. Среди терминов, используемых для обозначения этнических категорий на федеральном уровне, присутствует и понятие "национальные меньшинства"(8). Широкого распространения оно не получило, также оно никак не раскрывается в Конституции, текущем законодательстве и нормативных толкованиях Конституции и законов. Согласно ст.71, п. "в" действующей Конституции РФ 1993 г., в исключительном ведении федерации находятся "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; <...> регулирование и защита прав национальных меньшинств". Ст.72, п. "б" части 1 относит к совместному ведению федерации и ее субъектов "защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств". Кроме Конституции "национальные меньшинства" кратко упоминаются в четырех законах федерального уровня - Федеральных законах "О библиотечном деле" 1994 г. и "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" 1998 г., Законах РФ "О занятости населения в Российской Федерации" 1991 г. и "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" 1992 г.

39. Специальное законодательство о "национальных меньшинствах" отсутствует, хотя с начала 1990-х гг. неоднократно предпринимались попытки его разработки и принятия. Эти попытки не дали результата, и в настоящее время нет признаков того, что разработка новых проектов закона о меньшинствах будет возобновлена. Все составленные к настоящему времени законопроекты о меньшинствах были нацелены на ограничение сферы применения международных норм о защите меньшинств достаточно узкими дефинициями, но в содержательном отношении они не добавляли ничего нового к уже имеющимся правовым механизмам.

40. Ст.69 Конституции гарантирует "права коренных малочисленных народов"; этот термин используется в значении, близком к "коренным народам" в смысле Конвенции № 169 Международной организации труда 1989 г. Основное отличие российской дефиниции в том, что федеральное законодательство вводит количественный критерий для отнесения группы к аборигенным народам - 50 тыс. чел. Ст.72, п. "м" Конституции относит к совместному ведению федерации и ее субъектов "защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей". Этот конституционный термин - "малочисленные этнические общности" - не только не нашел отражения в текущем законодательстве, но и не стал предметом какого-либо публичного обсуждения.

41. Основным, но не единственным термином в законах, посвященных этническим вопросам и принятых в 1991-1993 гг., то есть до вступления в силу Конституции РФ, было "народы и иные этнические общности". В законах федерального уровня также содержится такие дефиниции, как малочисленные народы, коренные (аборигенные) народы, малочисленные народы Севера (Крайнего Севера), национальные группы и общности, этнические общности, малочисленные этнические общности Севера, культурно-этнические общности. В Основах законодательства РФ о культуре 1992 г. используются термины "этнические общности, компактно проживающие вне своих национально-государственных образований" и "этнические общности, не имеющие своей государственности". Все эти термины, кроме коренных малочисленных народов, также не имеют нормативных дефиниций. Особо следует отметить категорию "репрессированные народы", обозначающую этнические общности, подвергшиеся депортациям в 1920-50-х гг., и введенную Законом РСФСР "О реабилитации репрессированных народов" 1991 г.

42. На региональном уровне прослеживается еще больший разнобой. Ко всем перечисленным категориям добавляются "национальности", "национальные группы", "народности", "коренной этнос" и др., а также упоминания конкретных этнических групп и казачества как этнической общности.

43. Констатируя разнообразие и эклектичность применяемой терминологии, мы не утверждаем, что отсутствие четкого определения "меньшинства" или списка официально признанных меньшинств служит препятствием для реализации мер по защите меньшинств, в том числе предусмотренных РКНМ. На наш взгляд, защита от дискриминации, гарантии культурных и языковых прав, признание культурного плюрализма, содействие межэтнической интеграции и позитивные меры, направленные на сохранение и развитие языков и культур, вполне могут быть обеспечены при отсутствии четкой официальной этнической категоризации.

44. Суммируя все предусмотренные "этническим" законодательством методы и механизмы правового регулирования, можно заключить, что правовые основы "национальной политики" строятся по принципу "сужающейся воронки". "Этническое" законодательство основывается на продвижении от общих деклараций к правоприменению через череду подзаконных актов при постепенном сокращении гарантий и обязательств государства.

45. При этом российская правовая система обеспечивает определенную свободу общественной и экономической деятельности, которая содержательно имеет отношение к защите меньшинств: право на объединение, право получать и распространять информацию, религиозные свободы и пр. Ситуация в области соблюдения этих прав далека от идеала, но национальные меньшинства не сталкиваются (за небольшими изъятиями) с трудностями, которые не затрагивали всех прочих граждан. Проблемы в этой области связаны с тем, что, во-первых, правовые нормы, связанные с некоммерческими организациями, образованием и средствами массовой информации, зачастую формулируются нечетко и допускают различные толкования, во-вторых, к гражданам предъявляется множество трудновыполнимых формальных и процедурных требований. Это означает, что многие организации, работающие в области культуры, защиты прав, образования, информации, помимо своей воли зачастую оказываются в положении нарушителей и могут быть выборочно подвергнуты санкциям вплоть до принудительного прекращения деятельности.

Национально-культурная автономия

46. "Национально-культурная автономия" (НКА) часто упоминается в официальных заявлениях российских должностных лиц как важное достижение и как один из основных инструментов "национальной политики" России. Поскольку законодательство об НКА затрагивает разные аспекты защиты меньшинств и не только право на ассоциацию, целесообразно рассмотреть содержание и результаты реализации законодательства об НКА отдельно и независимо от конкретных материальных статей РКНМ.

47. Понятие "национально-культурная автономия" используется в двух значениях: 1) общий принцип, согласно которому граждане посредством разных организационных форм коллективно реализуют права и интересы, связанные с их этнической принадлежностью, языком и культурой; 2) особая форма организации на этнической основе. Первое толкование присутствует в Концепции национальной политики РФ 1996 г. и некоторых региональных нормативно-правовых актах; второе - в Федеральном законе "О национально-культурной автономии".

48. По общему смыслу Федерального закона "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ, НКА есть разновидность общественных объединений, то есть неправительственных организаций, созданных по этническому признаку "в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры". Принятые в ноябре 2003 г. поправки в закон об НКА более четко определили, что "автономии" безусловно являются видом общественного объединения (то есть отдельной категорией общественных объединений, регулируемой специальным законом) и существуют в форме общественной организации (т.е. должны быть основаны на фиксированном членстве физических лиц). По статусу различаются местные, региональные и федеральные НКА.

49. Согласно действующему законодательству о некоммерческих организациях и об общественных объединениях, в РФ могут создаваться неправительственные, то есть негосударственные и немуниципальные организации. Структуры, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, считаются общественными объединениями. Они являются некоммерческими организациями, имеют право получать государственную регистрацию и права юридического лица или действовать без государственной регистрации, могут существовать в разных организационно-правовых формах и могут различаться по территориальной сфере деятельности (возможны местные, региональные, межрегиональные и общероссийские общественные объединения). Кроме того, по законодательству о некоммерческих организациях, возможны неправительственные организации, не являющиеся общественными - автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, частные фонды и частные учреждения(9). Законодательство также допускает создание союзов или ассоциаций некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений.

50. Некоммерческие организации обладают большим объемом прав: в числе прочего они могут владеть имуществом, в том числе на правах собственности, заключать сделки, учреждать средства массовой информации и образовательные учреждения. Некоммерческие организации в разных формах могут получать прямую и непрямую (в виде льгот по налогам и аренде) материальную, в том числе финансовую, поддержку от государства.

51. "Национально-культурные автономии" как общественные объединения обладают меньшим объемом прав, чем "простые" общественные объединения, а их учреждение и функционирование связано с большим числом процедурных ограничений. При этом Федеральный закон об НКА специально фиксирует права НКА в области языка, культуры и образования, что не делают общие законы о некоммерческих организациях и общественных объединениях. Однако, с содержательной точки зрения, "просто" некоммерческие организации, обладая по смыслу законодательства теми же самыми правами (в том числе в области культуры, СМИ и образования), оказываются в преимущественном положении по сравнению с НКА.

52. Закон об НКА приводит закрытые списки сфер деятельности (ст.1) и соответственно прав НКА (ст.4). НКА предоставляются права, связанные исключительно с "сохранением самобытности, развитием языка, образования, национальной культуры". Таким образом, стремление НКА заниматься смежными формами деятельности - правозащитной работой, исследованиями, развитием толерантности - в принципе дает властям возможность либо отказать в государственной регистрации организации за несоответствие устава закону, либо ликвидировать НКА за деятельность, не соответствующую ее уставным требованиям. Законы об общественных объединениях и некоммерческих организациях предоставляют "просто" некоммерческим организациям больше форм и оснований получения государственной поддержки, чем НКА.

53. До ноября 2003 г. порядок создания "автономий" был таков. "Национальные общественные объединения" (по смыслу статьи закона - два и более) имели право на учреждение НКА местного уровня, местные НКА "граждан, относящих себя к определенной этнической общности" могли учреждать региональные НКА, а региональные - федеральную НКА. Местная НКА при отсутствии региональных НКА соответствующей этнической группы могла до ноября 2003 г. приобретать статус региональной, соответственно региональная - федеральной. Для создания НКА требуется предварительно, не менее чем за три месяца (с ноября 2003 г. для местных НКА - за один месяц) до учредительной конференции опубликовать сообщение о предстоящем мероприятии в средствах массовой информации или иным способом. Ко всем другим некоммерческим организациям такое требование не предъявляется.

54. Закон определяет НКА как общественное объединение "граждан Российской Федерации" (ст.1). Между тем, НКА до последнего времени учреждались общественными объединениями, кроме того, по сложившейся практике, многие НКА не имеют индивидуального членства. Конституция РФ, однако, рассматривает право на объединение как право "каждого", а законодательство не устанавливает ограничений на членство и участие в общественных объединениях (за исключением политических партий) по признаку гражданства.

55. Закон до ноября 2003 г. не содержал никаких ограничений относительно того, от имени каких этнических групп могут создаваться НКА. Предусматриваются две основные функции НКА: консультирование органов власти и государственных учреждений по вопросам, связанным с развитием языков, образования и культур, и самостоятельная деятельность в этих областях. Кроме того, ряд положений закона посвящен общим вопросам сохранения и развития языка и культуры, а также общим правам граждан в этой области. Эти нормы декларативны и в основном воспроизводят формулировки Конституции, Основ законодательства РФ о культуре и Законов РСФСР "О языках народов Российской Федерации" и "Об образовании".

56. Положения закона, посвященные отношению государства с НКА, сформулированы двусмысленно, посредством использования глаголов настоящего времени в изъявительном наклонении: органы власти оказывают поддержку, содействуют, рассматривают предложения, учитывают, осуществляют финансирование, предоставляют и пр. На практике такие положения толкуются как дающие право органам власти оказывать содействие НКА, но не как обязывающие их это делать. Согласно Закону об НКА в редакциях до августа 2004 г., "финансовые средства предоставляются национально-культурным автономиям <...> при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия" (часть 1 ст.20).

57. Закон об НКА, однако, не определяет уполномоченные органы, механизмы выделения и распределения, так же как и критерии установления объемов выделяемых ресурсов, то есть не предусматривает конкретных обязательств государства. Следует также отметить, что предусмотренный законом механизм государственной поддержки заведомо допускает финансирование только краткосрочных проектов и едва ли может быть основой поддержания учреждений образования и культуры.

58. Закон об НКА явно устанавливает только два преимущества НКА перед прочими неправительственными организациями: государственные СМИ могут бесплатно размещать материалы НКА, и при органах исполнительной власти могут создаваться консультативные советы по делам НКА. Эти нормы закона на деле не трактуются как обязывающие, а консультативные структуры по делам НКА в большинстве регионов сформированы не были.

59. Закон об НКА во всех редакциях не содержит никаких упоминаний о гарантиях и средствах защиты прав, предоставляемых "автономиям". Общие положения Конституции, гражданского законодательства и законодательства о некоммерческих организациях предоставляют НКА как юридическим лицам возможность защищать свои права и законные интересы всеми возможными непротивоправными способами, в том числе в судебном порядке. Однако в случае бездействия государственных органов (например, отказа составлять программы "национально-культурного развития" или финансировать мероприятия НКА) едва ли возможно понудить эти органы к исполнению положений закона.

60. Однако, хотя НКА находятся в юридическом отношении в менее благоприятном отношении, чем "просто" общественные объединения, бренд "автономии" остается очень привлекательным для этнических активистов. В России создано более 500 НКА, и это число постоянно растет.

61. В 2003 и 2004 г. в Закон об НКА были внесены изменения и дополнения, по своей направленности в целом неблагоприятные для "автономий". Поправки ноября 2003 г. окончательно определили, что НКА являются общественными объединениями, в целом несколько упростили процедуру создания местных автономий, но при этом ограничили круг этнических общностей, от имени которых НКА могут создаваться, и закрепили возможность существования только одной организационно-правовой формы НКА (подробнее см. раздел Части 2 доклада, посвященный ст.3 и 7 РКНМ). Хотя эти изменения в целом сузили пространство свободы для НКА, лидеры многих этнических организаций их приветствовали. Поправки 2004 г. понизили статус федерального консультативного совета по делам НКА и ограничили возможности государственной поддержки автономий (подробнее см. раздел Части 2 доклада, посвященный ст.5 (1), 7 и 15 РКНМ). Наконец, в марте 2004 г. Конституционный суд РФ определил, что в пределах субъекта РФ может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии одной этнической общности, и тем самым подтвердил правомерность сложившейся ограничительной практики.

62. Следует отметить, что с практической точки зрения поправки 2003-2004 г. не принесли НКА большого вреда. Фактический запрет поправками 2003 г. многоэтничных НКА и НКА, представляющих этническое большинство на определенной территории, в целом не коснулся действующих организаций. Попыток создавать новые многоэтничные или русские НКА не отмечено. Федеральный Совет по делам НКА во все периоды своего существования собирался нерегулярно и не отличался эффективностью. Финансирование НКА со стороны федеральных властей и местного самоуправления всегда было незначительным. Таким образом, можно заключить, что поправки 2003-2004 гг., хотя и были направлены против "автономий", на деле привели Закон об НКА в соответствие со сложившейся практикой. Существенное значение имеет то, что НКА имеют право получать финансовую поддержку от региональных властей исключительно на основании специальных региональных законов, которые в большинстве субъектов РФ отсутствуют.

Часть 2. Ситуация с исполнением ст. 1-19 РКНМ

Статья 1

Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.

63. Россия является стороной большинства универсальных и европейских международных договоров о правах человека, а также более двух десятков двусторонних договоров об основах межгосударственных отношений, которые содержат положения о защите меньшинств. Участвуя в большинстве универсальных и региональных международных договоров и соглашений, связанных с защитой меньшинств, Российская Федерация тем самым признает защиту меньшинств неотъемлемой частью международной защиты прав человека.

64. Ряд федеральных законов, касающихся защиты меньшинств, содержит прямые отсылки к нормам международного права, в частности, Федеральный законе "О национально-культурной автономии" 1996 г., Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ, Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ.

65. К сожалению, основная декларация российского правительства, имеющая отношение к защите меньшинств, - Концепция национальной политики РФ 1996 г. - не упоминает о международном сотрудничестве в области прав человека и описывает международные договоры по правам человека только как дипломатический инструмент защиты зарубежных соотечественников.

66. На практике в большинстве публичных выступлений официальных лиц и публичных дискуссиях защита меньшинств описывается не как компонент системы защиты прав человека, но как область регулирования так называемых "межнациональных отношений", "предотвращения межэтнических конфликтов" или "развития толерантности".

Статья 2

Положения настоящей рамочной Конвенции применяются добросовестно, в духе понимания и терпимости и с соблюдением принципов добрососедства, дружественных отношений и сотрудничества между государствами.

67. Законодательство Российской Федерации по большей части соответствует требованиям РКНМ, а органы власти прилагают определенные усилия по претворению этого законодательства в жизнь, в первую очередь, в области символического признания культурного плюрализма, пропаганды этнической толерантности и обеспечения прав граждан на выражение их этнической идентичности.

68. Тем не менее, приходится констатировать, что на практике многие действия российских властей противоречат нормам и духу РКНМ.

69. Уже после ратификации РКНМ в законодательстве произошли некоторые изменения, идущие вразрез с обязательствами страны в рамках Конвенции. В частности, правительство не прилагает никаких усилий по созданию в стране антидискриминационных механизмов. Был принят Федеральный закон о политических партиях (2001 г.), запрещающий политическую активность с этническим компонентом, включая представление и защиту этнических интересов. Дополнения 2002 г. к Закону о языках фактически запрещают иную, кроме кириллической, графику для официальных языков республик в составе РФ. Поправки 2003 г. к Федеральному закону о национально-культурной автономии сильно ограничили право на ассоциацию в рамках этого вида общественных объединений. Правительство РФ практически проигнорировало рекомендации Консультативного Комитета по РКНМ и Комитета Министров Совета Европы по итогам первого цикла мониторинга (см. Часть 3 настоящего доклада).

70. Правительство РФ высказывает справедливую озабоченность положением меньшинств в государствах бывшего Советского Союза, в частности бывших граждан СССР в Латвии и Эстонии, произвольно ограниченных в доступе к гражданству этих стран. К сожалению, в этой области российское руководство демонстрирует двойные стандарты, не желая следовать в своей стране требованиям, которые оно предъявляет другим государствам. Это выражается, в первую очередь, в том, что власти РФ произвольно, вопреки закону, не признают российское гражданство ряда категорий постоянных жителей РФ, в первую очередь месхетинских турок в Краснодарском крае, и подвергают этих людей дискриминации. Двойные стандарты проявляются и в отношении к противодействию дискриминации, в образовательной политике и в языковой сфере.

Статья 3

1. Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо.

71. Конституция РФ устанавливает: "каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к указанию своей национальной принадлежности" (часть 1 ст. 26). Понятие "каждый", охватывающее любое лицо в российской юрисдикции, а не только граждан РФ, в совокупности с указанием на недопустимость принуждения к указанию этнической принадлежности означает, что праву лица не корреспондирует обязанность государства обеспечить указание индивидуальной этничности в основных документах, удостоверяющих личность. Государство обязано обеспечить свободу лица от ограничений в указании своей этничности и от принуждения к такому указанию. Однако в российском законодательстве не установлена в какой-либо форме ответственность за нарушение права граждан на свободный выбор национальной принадлежности.

 

72. Физические лица в РФ имеют возможность официально фиксировать и указывать свою этническую принадлежность. Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ предусматривает возможность указания с согласия и по выбору гражданина его этнической принадлежности (национальности) в следующих документах: заявлении о заключении брака (ст.26), записи акта о заключении брака (п.1 ст.29), свидетельстве о заключении брака (ст.30), заявлении о расторжении брака (п.2 ст.33, п.2 ст.34), записи акта о расторжении брака (п.1 ст.37), свидетельстве о расторжении брака (п.1 ст.38), совместном заявлении отца и матери, не состоящих в браке, об установлении отцовства (п.4 ст.50), заявлении отца об установлении отцовства (п.2 ст.51), записи акта об установлении отцовства (ст.55), свидетельстве об установлении отцовства (п.1 ст.56), заявлении о перемене имени (ст.59), записи акта о перемене имени (ст.61), свидетельстве о перемене имени (ст.62), записи акта о смерти (п.1 ст.67 - если сведения о национальности указаны в документе, удостоверяющем личность умершего). Кроме того, в запись акта о рождении (п.1 ст.22) и в свидетельство о рождении (ст.23) может вноситься указание на национальность родителей по их желанию, а в запись акта об усыновлении (п.1 ст.42) и свидетельство об усыновлении (ст.43) - национальность усыновителей (также по их желанию).

73. Практическое отсутствие у правозащитных организаций сведений о принуждении граждан к представлению информации о своей национальности позволяет допустить, что органы исполнительной власти и государственные учреждения в целом соблюдают конституционную норму.

2. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могут осуществлять права и пользоваться свободами, вытекающими из принципов, закрепленных в настоящей рамочной Конвенции, индивидуально, а также совместно с другими лицами.

74. Правовыми гарантиями реализации этого принципа РКНМ могут служить общие конституционные положения, касающиеся прав и свобод граждан:

1. принцип признания прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 ст.17);
2. принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина (ст.18);
3. положения, закрепляющие обязанности Российской Федерации и ее субъектов защищать права национальных меньшинств (пункт "в" статьи 71, пункт "б" части 1 статьи 72);
4. положения, касающиеся отдельных конституционных прав граждан, в частности, права на участие в культурной жизни, пользование достижениями культуры (часть 2 ст.44); права на создание общественных объединений (часть 1 ст.30); права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (часть 3 ст.68).

Этим конституционным нормам соответствуют положения текущего законодательства, в том числе закрепляющие права в области культуры, образования, средств массовой информации и пользования языком.

Статья 4

1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается.

75. Конституция и законодательство РФ не определяют право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона как субъективное право лица. Правовое равенство присутствует в Конституции и законодательстве как общий, но недостаточно определенно сформулированный принцип.

76. В соответствии с частью 2 ст. 6 Конституции РФ, "каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации". Часть 1 ст. 19 предусматривает, что "все равны перед законом и судом". Часть 2 ст. 19 устанавливает, что "государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности".

77. Таким образом, содержание ст.6 и ст.19 может быть интерпретировано различным образом. Первое предложение части 2 статьи 19 едва ли может быть истолковано как четкий и недвусмысленный запрет любого посягательства на равенство прав и свобод или как обязанность государства искоренять нарушения равенства. Второе предложение той же второй части налагает запрет только на "ограничение прав", только в связи с закрытым списком из пяти признаков. Российское законодательство и правовая практика не предлагают определенного истолкования понятия "ограничение прав". Кроме того, часть 3 ст.19 Конституции и Трудовой Кодекс 2001 г. также вводят концепт "равных возможностей реализации прав и свобод".

78. Положения Конституции РФ о равенстве прав воспроизводятся в целом ряде законодательных актов: Гражданском кодексе 1994 г. (общее равенство лиц, участвующих в гражданских отношениях); Гражданском процессуальном кодексе 2002 г. (равенство граждан перед судом и законом); Семейном кодексе 1995 г. (запрет на ограничение прав, относящихся к браку и семейной жизни, на основе социальной, расовой, национальной [этнической], языковой и религиозной принадлежности); Уголовном кодексе 1996 г. (равенство перед законом); Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г.; законах "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" 1993 г. и "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" 1991 г. (равный доступ к здравоохранению); "О системе государственной службы Российской Федерации" 2003 г., "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г. (равный доступ к государственной службе); "Об основах муниципальной службы Российской Федерации" 1998 г. (равный доступ к муниципальной службе); Законе РФ "О милиции" 1991 г. (принцип равной защиты прав человека и гражданина).

79. Ст. 426 Гражданского кодекса РФ, относящаяся к институту "публичного договора", т.е. предложению со стороны коммерческой организации товара или услуги неопределенному кругу потребителей, устанавливает обязанность продавца не проводить различий между потребителями, то есть не отказывать в товаре или услуге каким-либо потребителям или устанавливать различную цену и другие условия сделки для разных потребителей, если закон не разрешает установление преимуществ для определенных категорий потребителей.

80. Закон РФ "Об образовании" 1992 г., хотя и закрепляет равный доступ к образованию, но не гарантирует равного обращения в учебном процессе. Целый ряд важных законодательных актов не содержит каких-либо положений о равных правах и о запрете дискриминации. К ним относятся: Федеральный закон "Об основах федеральной политики в области защиты труда" 1999 г. (затрагивает только вопросы физической безопасности), Закон РФ "О защите прав потребителей" 1992 г., Законы РФ "О вынужденных переселенцах" 1993 г. и "О беженцах" 1993 г. Особенно существенно то, что Жилищный кодекс РФ 2004 г. говорит в общем виде только о "признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений" и не содержит никаких антидискриминационных положений.

81. Термин "дискриминация" не получил широкого распространения в российском законодательстве. Он не используется в ст.19 Конституции РФ, посвященной принципу равенства прав и свобод гражданина, а также почти во всех других статьях, определяющих конституционные основы правового статуса личности. Термин упоминается только в части 3 ст.37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на вознаграждение за труд "без какой бы то ни было дискриминации...". Понятие "дискриминация" используется также в отдельных федеральных законах, но без определений и разъяснений. К числу таких законов относятся, например, Трудовой кодекс РФ 2001 г., Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г., Закон РФ "Об образовании" 1992 г., Уголовный кодекс РФ (в редакции федерального закона от 08.12.2003 № 162-ФЗ, ст.136), Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" 2004 г. и др. Однако ни в Конституции РФ, ни в федеральных законах не сформулировано определение понятия "дискриминация".

82. В Российской Федерации отсутствуют как однозначный запрет дискриминации, так и специальное антидискриминационное законодательство. В РФ нет законодательных актов, содержащих какое-либо определение прямой и косвенной дискриминации. В законодательстве РФ и даже в научной литературе не разработаны определения понятий "равенство прав и свобод", "равный доступ", "равные возможности", "ограничение прав", "умаление прав", "законное или незаконное проведение различий". Российское законодательство не содержит также смежных понятий "принуждения к дискриминации", "подстрекательства к дискриминации", "сегрегации" и некоторых других.

83. Исключение составляет ст.136 Уголовного кодекса РФ, в которой впервые была предпринята попытка дать дефиницию слова "дискриминация". В соответствии с частью 1 новой редакции указанной статьи (Федеральный закон от 08.12.2003 № 162-ФЗ) "дискриминация" означает "нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам".

84. Эту попытку нельзя признать удачной. Термин "дискриминация" раскрывается не через конкретные ее формы (любое "различие", "исключение", "ограничение" или "предпочтение"), а путем отождествления с понятием нарушения прав, свобод и законных интересов. При этом законодатель не поясняет, что в данном контексте понимается под термином "нарушение". По смыслу международно-правовых актов "нарушение прав и свобод человека" может быть целью или следствием, но не формой дискриминации(10).

85. Трудовой кодекс 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2002 г.) запрещает любую форму дискриминации при приеме на работу и на любой стадии трудовых отношений и обеспечивает превентивные и защитные механизмы. Однако, кодекс также не содержит определения дискриминации. Ст.3 Кодекса оговаривает при этом, что установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, не является дискриминацией. По Трудовому Кодексу, тот, кто считает, что он подвергся дискриминации в сфере труда, имеет право обратиться по этому поводу в суд. Независимая Федеральная инспекция труда имеет право осуществлять надзор за политикой найма и обращением на рабочих местах; трудовые инспекторы имеют право вынести работодателям обязательные предписания, подавать жалобы в органы прокуратуры или обращаться в суд. Однако, эти средства до настоящего времени не использовались, и поэтому нельзя судить об их эффективности.

86. Параграф 15 ст.70 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" 2004 г. предоставляет гражданским служащим право обращаться в суд, если они считают, что подверглись дискриминации.

87. В целом в области обеспечения правового равенства и противодействия дискриминации не прослеживается какой-либо определенной позиции законодателей и правоприменительных органов. Разработка и принятие антидискриминационного законодательства не стояли в плане законотворческой работы Государственной Думы РФ 3-го созыва (2000-2003) и не упоминаются в планах работы Думы 4-го созыва (2004-2008).

88. Главы 23, 24, 25 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г. и Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г. обеспечивают право подать в суд жалобу против действия или бездействия государственных и муниципальных органов, общественных объединений и должностных лиц. Это можно сделать в случаях, когда: 1) нарушены личные права и свободы; 2) создаются препятствия в реализации прав и свобод; 3) на гражданина незаконно налагаются обязанности или ответственность. Тем не менее, термин "ограничение прав" в правовой практике понимается преимущественно как прямое и открытое воспрепятствование осуществлению индивидом или социальной категорией конкретных прав. Незаконное проведение различий, вызывающее негативные последствия для соответствующего лица или группы, которое не может быть в этом смысле определено как прямое нарушение прав (например, при осуществлении дискреционных полномочий, официального контроля или надзора), обычно не воспринимается как "дискриминация".

89. Судебная практика по делам, связанным с дискриминацией, в стране в целом отсутствует, если не считать несколько десятков случаев, когда Конституционный Суд РФ в своих решениях ссылался на ст. 19 и часть 3 ст. 37 Конституции. Ни одно из соответствующих дел не имело отношения к дискриминации по признакам этнической принадлежности, языка или религии.

90. Зафиксирован ряд случаев, когда люди защищали и восстанавливали свои права, нарушенные фактически в результате дискриминационного обращения. Такого рода случаи обычно касаются незаконных увольнений или отказов в регистрации по месту жительства, в предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца. Предметом исков были просто нарушения соответствующих прав. Вопрос дискриминации как таковой в таких ситуациях роли не играет и не рассматривается судом как отдельный предмет иска или заявления. Мотивировка суда основывается на доказанном факте нарушения определенного права в нарушение определенного закона. Суд не рассматривает вопрос о том, проводился ли различный подход к разным лицам в одинаковых ситуациях.

91. Не зафиксировано исков и судебных решений, когда какое-то постановление, требование, действие или бездействие признавалось незаконным не потому, что оно нарушало или ограничивало определенные права, а в силу своего дискриминационного характера. Также не отмечено каких-либо исков и судебных решений, относящихся к дискриминационному поведению государственных и негосударственных должностных лиц, реализующих дискреционные полномочия либо осуществляющих контрольные или надзорные функции. Также отсутствует информация о том, что ст. 426 ГК РФ (относящаяся к институту публичного договора) применялась в суде в случаях этнической или расовой дискриминации.

92. Ст.136 Уголовного кодекса "Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина" (в редакции декабря 2003 г.), предусматривает уголовную ответственность за "дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам". Часть 1 этой статьи предусматривает наказание в пределах от штрафа в размере 200 тыс. рублей до 2 лет лишения свободы. Часть 2 предусматривает за совершение такого же преступления с использованием служебного положения наказание в пределах от штрафа в 100 тыс. рублей до 5 лет лишения свободы. Часть 1 ст.136 с 2003 г. является статьей частно-публичного обвинения (то есть возбуждается прокуратурой по заявлению потерпевшего), а часть 2 - публичного обвинения.

93. Ст.136 используется в единичных случаях; полные официальные статистические данные о ее применении отсутствуют. "Безразмерность" части 1 ст.136, то есть возможность ее применения в отношении неопределенно широкого круга деяний вне зависимости от степени их общественной опасности сдерживает применение этой нормы. Кроме того, по смыслу статьи, дискриминация рассматривается только в материальном смысле, только как завершенное деяние. Вместе с тем, диспозиция ст.136 потенциально препятствует противодействию дискриминации гражданско-правовыми средствами, поскольку судьи получают основание отказывать заявителям со ссылкой на неподведомственность дел о дискриминации в процессе гражданского судопроизводства, так как любая дискриминация образует состав уголовного преступления. Аналогичные трудности могут возникать и при попытках использования административных механизмов.

94. В стране отсутствуют эффективные административные механизмы противодействия дискриминации, хотя, теоретически, прокуратура и органы исполнительной власти, осуществляющие контроль и надзор в области защиты потребителей, жилищных, трудовых отношений, рекламы, могут принять меры против дискриминационного обращения. Однако, примеры принятия таких мер не известны.

95. Ни один законодательный акт в Российской Федерации не предусматривает в прямой форме какой-либо специальной дисциплинарной ответственности государственных служащих за дискриминационное поведение или расистские высказывания. Законодательство лишь обязывает их в общем виде соблюдать права и законные интересы граждан и организаций.

96. В Российской Федерации ни на федеральном, ни на региональном уровне не существуют какие-либо специальные органы, отвечающие за предупреждение и ликвидацию дискриминации. Теоретически, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право разбираться с любой жалобой на нарушения прав человека в случаях, когда все прочие имеющиеся средства правовой защиты исчерпаны, или в случае массовых и систематических нарушений. До настоящего времени аппарат Уполномоченного по правам человека не проявил существенного интереса к этой области. Также вопросами дискриминации практически не занимаются региональные уполномоченные по правам человека.

97. Государство оказывается не только не способным предпринимать адекватные меры по борьбе с дискриминацией, но во многих случаях само практикует, поддерживает или допускает систематическую и массовую дискриминацию. В стране подвергаются систематической дискриминации, вплоть до непризнания основных прав и свобод, некоторые этнические группы. Как правило, основой дискриминационных действий является отказ в регистрации по месту жительства и следующий за этим контроль за соблюдением режима регистрации. Стоит упомянуть кампанию против чеченцев, начавшуюся в 1999 г. по всей стране, кампанию против турок-месхетинцев, живущих в Краснодарском крае, и милицейские операции против цыган.

98. Основной проблемой в этой области остаются избирательные по расовому и этническому признаку задержания и проверки личных документов. Избирательные и непропорционально частые задержания затрагивают преимущественно лиц, относящихся к так называемым "визуальным" меньшинствам (то есть лицам, внешне отличающимся от основной массы населения и идентифицируемым как выходцы с Кавказа и из Средней Азии, а также цыгане). Нередко они сопровождаются незаконным и неспровоцированным применением насилия к задержанным и вымогательством денег. В ходе проверок и задержаний такие лица часто подвергаются обращению, унижающему их человеческое и национальное достоинство. Эта практика прямо провоцируется системой регистрации по месту жительства и пребывания.

99. Отдельно необходимо сказать о положении месхетинских турок в Краснодарском крае, хотя начиная с 2004 г. острота проблемы снижается из-за постепенного отъезда турок в США.

100. В 1989-1990 гг. и в последующие годы после столкновений на этнической почве около 90 тыс. месхетинцев были вынуждены покинуть Узбекистан. Около 60 тысяч из них искали убежища в Российской Федерации (в то время одной из союзных республик), более 13 тысяч бежали в Краснодарский край.

101. Региональные власти в Краснодарском крае отказались предоставить туркам-месхетинцам прописку (ныне регистрация по месту жительства). Краснодарский край - единственный регион в России, где турки в массовом порядке лишены основных гражданских и политических прав(11). Они не могут получать или восстанавливать (в случае утраты или порчи) личные документы (в первую очередь, паспорт). Их браки официально не регистрируются и не признаются. Туркам систематически отказывают в доступе к правосудию: местные судьи отказываются рассматривать жалобы и заявления месхетинцев под различными надуманными предлогами. Во многих случаях есть основания утверждать, что суды в Краснодарском крае проявили пристрастное отношение к месхетинским туркам, обжаловавшим неправомерные отказы местной милиции в регистрации по месту жительства. Зачастую суды выносили решения не в пользу заявителей, игнорируя требования закона. Турки полностью лишены доступа к системе социальной защиты и бесплатному медицинскому обслуживанию. Им не разрешается получать образование более высокого уровня, чем среднее. Месхетинцы регулярно подвергаются проверкам со стороны сотрудников милиции и штрафуются за отсутствие регистрации. Постоянно проводятся массовые проверки "паспортного режима", включающие в себя обыск жилых домов. Известны случаи административных арестов турок, проживающих в Крымском районе.

102. Региональные власти с 1992 г. официально выделяют турок как этническую категорию, подлежащую особому дискриминационному обращению. На практике это означает, что этническая группа была лишена доступа к регистрации по месту жительства. Сходному дискриминационному обращению подвергаются и те месхетинцы, которые получили российское гражданство и имеют регистрацию за пределами Краснодарского края, но в действительности проживают в нем.

103. Должностные лица Краснодарского края часто делают заявления, что они создадут туркам и прочим "нелегальным мигрантам" невыносимые условия для жизни, чтобы заставить их покинуть регион. Однако, после того как в 2004 г. власти США открыли для турок, живущих в Краснодарском крае, специальную иммиграционную программу, региональные и местные власти в ряде случаев препятствовали месхетинцам вопреки ранее данным обещаниям в легализации их домовладений для последующей продажи.

104. Президент России, Правительство и органы прокуратуры не реагируют на заявления, направленные против меньшинств, равно как и на противозаконные действия руководства Краснодарского края. Более того, представители Администрации Президента РФ неоднократно заявляли, что в отношении миграционной и этнической политики между федеральной властью и властями Краснодарского края отсутствуют разногласия.

105. Выходцы из Чечни и этнические чеченцы подвергались различным формам дискриминационного обращения. Начиная с лета 1999 г. такие действия быстро переросли в поощряемую государством широкомасштабную согласованную кампанию. Власти демонстрировали свое намерение любыми способами сделать жизнь чеченского населения невыносимой и вынудить их вернуться в Чечню. Давление на чеченцев оказывалось в разных формах: произвольные проверки паспортов и личных документов; насильственное проникновение в помещения; обыски, задержания и избиения; нарушение права на свободу передвижения и выбор места жительства; систематические проверки фирм, принадлежащих этническим чеченцам; фабрикация обвинений в совершении уголовных преступлений; отказ в предоставлении статуса вынужденных переселенцев; увольнения с работы и др.

106. МВД с весны 2002 г. регулярно проводит в ряде российских регионов кампании под названием "Табор", якобы направленные на борьбу с преступностью. Обычно эти кампании включают в себя массовые проверки документов и жилищ людей, идентифицируемых как цыгане; иногда их высылают в то место в Российской Федерации, где они были последний раз зарегистрированы по месту жительства. С июля 2002 г. такие операции проводятся и в отдельных регионах, и по всей стране. В частности, две новые операции "Табор" были проведены в Санкт-Петербурге в мае и в июне 2004 г. и сопровождались серьезными и массовыми нарушениями прав человека (незаконные задержания, избиения, незаконное изъятие имущества). В ходе этой операции в начале июня 2004 г. был сожжен один лагерь цыган в Ленинградской области (см. также информацию, относящуюся к части 3 ст.12 и ст.16 РКНМ).

107. После вооруженных столкновений между ингушами и осетинами в Пригородном районе Северной Осетии, которые произошли в октябре-ноябре 1992 г., проблема ингушей - вынужденных переселенцев осталась в целом неразрешенной. Власти Республики Северная Осетия-Алания оказываются не в состоянии полностью обеспечить общественный порядок, предотвратить дискриминацию, сегрегацию и насилие на этнической почве в тех местах, где живут ингуши. Власти, особенно после террористического акта в г. Беслане 1-3 сентября 2004 г., препятствуют возвращению тех, кто пытается сделать это самостоятельно, на свой страх и риск. В тех немногих населенных пунктах, где ингуши все-таки остались или куда они смогли вернуться, им преднамеренно создаются невыносимые условия, то есть искусственная безработица и увольнения, они живут практически в условиях блокады. Так, по данным Правозащитного центра "Мемориал", 8-9 ноября 2005 г. сотрудники милиции задержали на территории Северной Осетии несколько рейсовых автобусов, следовавших из Ингушетии; пассажиры ингушской национальности были высажены и не допущены в Северную Осетию. В ответ на жалобы министр внутренних дел Северной Осетии одобрил действия своих подчиненных.

108. После террористического акта в г. Беслане отмечены новые угрозы в отношении ингушей. Под сильным негласным давлением ингуши, обучающиеся в высших и средних учебных заведениях Северной Осетии, были вынуждены оставить учебу. Однако, следует отдать должное руководству Северной Осетии, в целом сумевшему не допустить антиингушские публикации в местной прессе и предотвратить масштабные акты насилия.

109. В целом по стране частные лица и негосударственные структуры (в основном работодатели) также все более часто практикуют дискриминацию по признакам цвета кожи, этнической принадлежности и языка. Работодатели наиболее предвзято относятся к цыганам, зачастую прямо мотивируя отказ в приеме на работу национальностью нанимаемого. Отмечены случаи сегрегации цыган в школах (см. раздел, относящийся к части 3 ст.12), государственных и муниципальных больницах (в т.ч. детских), роддомах, частных и муниципальных общественных банях. При этом существующие правовые механизмы не обеспечивают должной защиты, а государство занимает пассивную позицию и не использует имеющиеся возможности.

110. В особо тяжелом положении находятся трудовые мигранты, в основном из Средней Азии, в первую очередь Таджикистана. Ограничительное и запутанное иммиграционное законодательство препятствует их легализации; оказавшись в положении нелегальных мигрантов, они подвергаются жестокой эксплуатации, сравнимой с рабством, унижающему их достоинство обращению и насилию со стороны представителей властей и работодателей.

2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

111. В стране не существует каких-либо специальных антидискриминационных программ или программ в области предоставления равных возможностей.

112. По закону, определенными преференциями в трудоустройстве, землевладении, пользовании природными ресурсами, налогообложении, участии в органах местного самоуправления и др. должны пользоваться лица, относящиеся к коренным малочисленным народам и ведущие традиционный образ жизни. Политика в отношении коренных малочисленных народов обосновывается исключительно необходимостью развивать их самобытность и традиционный образ жизни.

113. Принятие особых компенсационных мер в 1990-е гг. обсуждалось только применительно к "репрессированным народам", то есть этническим группам, подвергшимся депортациям в 1930-40-х годах: в 1991 г. был принят соответствующий закон РФ, позднее - подзаконные акты по отдельным этническим группам и определенные меры по предоставлению компенсаций жертвам депортаций и их потомкам. Однако, с конца 1990-х гг. государство практически свернуло всякую деятельность по реабилитации жертв депортаций; единственная связанная с "репрессированными народами" - федеральная программа по российским немцам - практически заморожена. Вопрос о принятии защитных мер к категориям населения, ставших жертвами расовой дискриминации в иных случаях, (вынужденным мигрантам, определенным национальным меньшинствам), не обсуждается.

3. Меры, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации.

114. Содержание понятий "дискриминация", "позитивные меры" и их аналогов не определяется в законодательстве и не обсуждается в профессиональных и иных публичных дискуссиях. В профессиональных юридических дискуссиях обсуждаются институты "льгот" и "привилегий", но это практически не имеет отношения к этничности.

Статья 5

1. Стороны обязуются поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

115. Конституция РФ гарантирует право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность (часть 1 ст.26), право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 ст.26), свободу совести и свободу вероисповедания (часть 1 ст.28), свободу мысли и слова (часть 1 ст.29), право на объединение (часть 1 ст.30), право собираться мирно, без оружия (ст.31), свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст.44).

116. Конституционные нормы воспроизводятся в отраслевом законодательстве и в законодательстве субъектов федерации. Общие нормы, закрепляющие обязанности Российской Федерации и органов публичной власти в РФ по обеспечению и защите права на сохранение и развитие национальной самобытности предусмотрены Основами законодательства РФ о культуре, Федеральным законом о национально-культурной автономии, Законом РСФСР "О языках народов Российской Федерации".

117. Особое значение имеет право лиц, принадлежащим к любым этническим общностям, создавать общественные объединения и иные неправительственные организации на этнической или языковой основе. Оно вытекает из общего смысла федеральных законов об общественных объединениях и некоммерческих организациях, а также прямо закрепляется Основами законодательства РФ о культуре и Федеральным законом о национально-культурной автономии. Общественные объединения могут создавать учреждения культуры и образования, вести культурно-просветительскую деятельность и обращаться в органы власти по всем вопросам, связанным с языком, культурой и образованием.

118. Права, связанные с использованием языка и с культурной деятельностью, которые предусматривают самостоятельные действия индивида при невмешательстве государства, на практике соблюдаются. При этом гарантии и позитивные обязательства государства по поддержке групповой этнической самобытности, языков и культур формулируются широко и нечетко, в виде общих принципов, а не определенных правовых предписаний, как правило, с использованием риторики "коллективных прав" в смысле "прав народов".

119. Общая схема выражения и исполнения позитивных обязательств государства такова. Декларативный закон содержит в основном бланкетные нормы, не является актом прямого действия и может быть претворен в жизнь только при принятии дополнительных федеральных и региональных законов и подзаконных актов. На практике либо эти бланкетные нормы отсылают в пустоту, поскольку необходимые законы и подзаконные акты не принимаются, либо принимаются акты, которые на деле сужают сферу применения базового закона. Для введения в действие этих дополнительных актов необходимо финансирование в рамках федеральных и региональных программ, но как их принятие, так и выделение предусмотренных ими ресурсов остаются мероприятиями разовыми и не гарантированными. Если государство исполняет свои обязательства и выделяет необходимые ресурсы, то уполномоченным органам государства предоставляется широкая свобода усмотрения при непрозрачности процесса принятия решений.

120. Например, Федеральный закон "О национально-культурной автономии" до августа 2004 г. в ст.19 всего лишь закреплял положение о том, что федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации "предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям". Данная формулировка не обязывала никакие государственные органы выделять такие ассигнования. Механизмы и принципы распределения отпускаемых средств не устанавливаются ни в федеральном законе, ни в каких-либо иных актах; все зависит исключительно от усмотрения исполнительной власти. Прочие же законодательные акты не содержат даже таких, как в законе об НКА, положений.

121. Региональное законодательство, имеющее отношение к этничности, в основном представлено отдельными положениями отраслевых законов, в основном являющихся калькой с федеральных законодательных актов о культуре и образовании. Специальных комплексных законов по этнической тематике насчитываются единицы: в 1996 г. в Республике Коми и в 2003 г. в Республике Татарстан приняты законы о национально-культурной автономии, в 2001 г. в Волгоградской области и в 2004 г. в Санкт-Петербурге - законы "о национальных отношениях", в 2004 г. в Республике Мордовия и Тюменской области - о государственной поддержке НКА. Это законодательство не содержит дополнительных по сравнению с федеральным гарантий и позитивных обязательств государства. Можно лишь отметить, что увеличение числа региональных законов по этнической тематике демонстрирует внимание региональных законодателей к этой области: кроме упомянутых выше законов, принятых в 2003-2004 гг., разработка аналогичных актов ведется в Республике Карелия, Мурманской области и др. регионах.

122. Региональная власть декларирует то, что считает нужным, в региональных концепциях национальной политики (строго говоря, не имеющих никакой юридической силы) и даже в соответствующих программах развития (совершенствования, гармонизации и пр.) национальных отношений. Общее число регионов, принимающих такие программы, превышает 60, кроме того, ряд субъектов федерации принял региональные программы содействия российским немцам в рамках Федеральной целевой программы "Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы".

123. Кроме того, есть ряд договоров и соглашений между субъектами федерации о взаимной поддержке "национальных культур" и "национального образования".

124. Вся деятельность государственного аппарата, связанная с этничностью, традиционно именуется в РФ "национальной политикой". С 2002 г. этот термин в официальных выступлениях замещается понятием "этнокультурная политика". До октября 2001 г. "национальная политика" находилась в ведении Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Функции министерства были многочисленны, а полномочия неопределенны. В области этнических проблем министерство должно было обеспечивать правительство информацией и аналитическими записками, координировать деятельность других ведомств и взаимодействовать с неправительственными организациями. Министерство в принципе не занималось предотвращением и ликвидацией дискриминации. После ликвидации министерства часть функций перешла министру РФ (В.Ю.Зорину), а после упразднения этой должности в марте 2004 г. вопросы "национальных отношений" были переданы на уровень одного из подразделений Министерства культуры РФ. Министерство фактически не вело никакой деятельности в этом направлении, и в сентябре этническая проблематика перешла в ведение Министерства регионального развития РФ, которое было реально сформировано и приступило к работе в декабре 2004 г. В Министерстве культуры (за исключением периода марта - сентября 2004 г.) и в Министерстве образования (за исключением подразделений, курирующих региональный компонент образования) не было и нет специальных подразделений, отвечающих за деятельность, связанную с защитой меньшинств. Таким образом, на федеральном уровне отмечается отсутствие специализированных и обладающих достаточными полномочиями и ресурсами структур, отвечающих за защиту меньшинств, а статус имеющихся подразделений постоянно снижается.

125. В структуре региональных исполнительных органов, как правило, существуют специальные подразделения различного ранга (от министерства до отдела в составе департамента общественных связей или социального развития), отвечающее за этнические вопросы. Как и у соответствующего федерального органа, функции их нечетки, и в основном сводятся к информированию исполнительной власти, координации деятельности иных властных органов и взаимодействию с неправительственными организациями.

126. Общей тенденцией 1990-х годов на федеральном уровне было сокращение ассигнований на этнокультурные проекты. В начале 2000-х годов политика федерального правительства уже была прямо направлена на сворачивание финансирования подобного рода деятельности.

127. Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. (вступил в силу с 1 января 2005 г.) федеральная власть отказалась от большинства своих социальных обязательств или передала их на региональный уровень. Изменения коснулись, в частности, Федерального закона об НКА.

128. Было отменено положение о том, что органы государственной власти оказывают "финансовую (за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств)" помощь НКА. В пункте, касающемся участия государства в издательской и информационной деятельности НКА понятие "содействуют" было заменено на "могут содействовать". Согласно поправке в часть 1 ст. 14, органы государственной власти могут уже не учитывать при разработке и осуществлении федеральных программ национально-культурного развития предложения НКА. Были изъяты положения о поддержке средств массовой информации НКА в рамках федеральных и местных программ развития СМИ (части 3 и 4 ст.15). Из ст.16 были исключены положения о финансировании деятельности НКА из федерального и местных бюджетов, а также о возможности существования специальных фондов поддержки НКА. Ст.19, посвященная финансовой поддержке НКА со стороны государства, свелась к положению о том, что органы власти только субъектов федерации и только в соответствии с законами субъектов РФ (а не только целевыми программами как раньше) "вправе предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации финансовые средства для оказания поддержки национально-культурным автономиям". Ст.20, посвященная условиям предоставления такой поддержки, была отменена вообще.

129. К прямой поддержке этнокультурных проектов имеют отношение три  федеральные целевые программы. Это "Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы" (утверждена Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 854), "Культура России (2001-2005 годы)" (утверждена Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2000 г. № 955) и "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года" (утверждена Постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. № 564).

130. Программа развития базы возрождения российских немцев реализуется Россией совместно с Германией. Программа делится на два блока: развитие социальной инфраструктуры и поддержка культурных проектов. Получателями ресурсов второго блока в основном являются государственные и муниципальные учреждения культуры, а роль и доля неправительственных организаций оказываются несущественными. В частности, в самой программе не говорится ничего конкретного о роли гражданских организаций, а в общих выражениях упоминается о поддержке издания немецкого журнала и распространении прессы усилиями Миннаца совместно с Федеральной НКА российских немцев(12). Основная проблема программы в том, что она плохо финансируется российской стороной, в особенности ее культурный блок. По данным Федеральной НКА российских немцев, финансирование осуществляется "по остаточному принципу", в результате за годы реализации программы из запланированных средств российская сторона реально выделила лишь 3-5%. Общественные организации российских немцев не участвуют в принятии решений о реализации программы и не имеют возможности контролировать ее исполнение.

131. Общий объем финансирования программы на 2003 г. был запланирован в размере 32 503 тыс. руб. (956 тыс. евро); 100 тыс. руб. было выделено на поддержку воскресной школы в Марксовском районе Саратовской области, 149,7 тыс. руб. - на издание газеты немецкой РНКА Волгоградской области и 200 тыс. руб. - на оборудование компьютерного класса НКА в Камышинском районе Волгоградской области(13). Кроме того, почти 13 млн. руб. было отпущено в Астраханскую область на создание "Единого информационного пространства российских немцев", то есть проекта, непосредственно связанного с немецкой ФНКА. По официальному отчету, в 2004 г. программа должна была финансироваться в объеме 1812,5 млн. руб. (из них 971,4 млн. должны были поступить из федерального бюджета), в результате было выделено 324,75 млн., в том числе 112,29 млн. из федерального бюджета(14). По данным Федеральной НКА российских немцев, из-за реорганизации Правительства РФ на 2004 г. никаких контрактов по программе вообще заключено не было, а выделенные средства были возвращены в бюджеты. В 2005 г. программа также практически не реализовывалась из-за смены государственного заказчика.

132. Программа "Культура России" включает в себя подпрограмму "Развитие культуры и сохранение культурного наследия России", которая, в свою очередь, содержит раздел VI "Культурные основы федерализма, национальной и региональной политики". Получателями средств в рамках этого раздела являются государственные организации культуры. К НКА непосредственное отношение имеет позиция "Поддержка создания и развития национально-культурных центров, национально-культурных автономий, поддержка информационной инфраструктуры межнационального общения". Согласно этому пункту, на 2001-2005 гг. должно было быть выделено 25,5 млн. руб. (850 тыс. евро), в том числе 12,5 млн. из федерального бюджета; а в частности - 3,5 млн. всего (1,5 из федерального бюджета) на 2001 и 8 млн. всего (4 из федерального бюджета) на 2005 г.(15) В принципе, НКА могли пользоваться и другими пунктами: "Организация и проведение фестивалей, смотров, гастролей фольклорных, этнических, национальных коллективов" (51,5 млн. руб., в том числе 25 млн. из федерального бюджета), "Поддержка самобытных национальных коллективов, межнационального культурного обмена" (соответственно 179 и 39 млн.) и "Организация и проведение общероссийских и международных акций, направленных на укрепление диалога культур в многонациональном государстве" (105,2 и 43,2 млн.). По этой графе средства в основном выделяются на фестивали славянской культуры и региональные фестивали(16). Полные данные о том, сколько средств получили НПО, отсутствуют в принципе, но поддержка неправительственных организаций для программы приоритетом не является. Для сравнения: на поддержку молодых дарований программа отпускает 1009,5 млн. (501 млн. из федерального бюджета), на повышение квалификации работников библиотек - 164 млн. (48 из федерального бюджета), на составление каталога потерь культурного достояния России во время Второй мировой войны - 50 млн. (35 млн. федеральных денег).

133. Программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года" предусматривает в основном развитие социальной и образовательной инфраструктуры в местах проживания народов Севера. Стоимость Программы - 2744,32 млн. руб. (91,5 млн. евро), из них 979,82 млн. рублей (35,7%) - средства федерального бюджета, 1366,56 млн. рублей (49,8%) - средства бюджетов субъектов Российской Федерации и 397,94 млн. рублей (14,5%) - внебюджетные источники. Учитывая дороговизну транспортных услуг и капитального строительства на Севере, а также то, что средства распределяются на 28 субъектов федерации, речь идет о небольшом по сравнению с реальными потребностями объеме средств. Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации оценивает эффективность программы как весьма низкую, поскольку программа реализуется по принципу "латания дыр". Кроме того, Ассоциация негативно относится к тому, что при разработке программы не были учтены предложения самих организаций коренных народов, и выражает озабоченность тем, что отсутствует надлежащий, в том числе общественный, контроль за целевым использованием средств.

134. По сути дела, финансирование этнокультурных мероприятий на федеральном уровне носит эпизодический и "точечный" характер, не влияя на общую активность этнических общественных объединений.

135. Основные усилия в области "национальной политики" прилагают власти регионального уровня. Именно региональные власти финансируют большинство государственных учреждений культуры для меньшинств и наиболее тесно общаются с этническими некоммерческими организациями, а также выделяют основные ресурсы на их поддержку. Наиболее активную "этнокультурную" политику в отношении меньшинств и "нетитульного" населения проводят такие республики, как Татарстан, Башкортостан, Коми, а также Саратовская, Тюменская, Новосибирская, Омская области.

136. При всех различиях "национальная политика" в разных регионах России в основе своей строится по одной схеме. Риторически полиэтничность населения нигде в официальных текстах не отрицается и комментируется как в принципе позитивное или нейтральное обстоятельство.

137. В ряде регионов есть государственные и муниципальные учреждения культуры (музеи, театры, культурные центры), обслуживающие этнические меньшинства. Например, в Башкортостане действуют 12 профессиональных театров: из них четыре башкирских, два русских и государственный татарский театр в Уфе.

138. Региональная власть регулярно общается с этническими общественными объединениями, поддерживает (в том числе финансово) различные фольклорные мероприятия, а также конференции и "круглые столы" на тему "межнациональных отношений".

139. Иногда этнические организации получают на льготных условиях помещения. Чаще всего образуется специальное государственное или муниципальное учреждение культуры (в виде Центра национальных культур(17), Дома дружбы(18) и пр.), в помещениях которого базируются национально-культурные общества и возможностями которого (залы, оборудование, персонал) они могут пользоваться(19). Иногда какой-нибудь Дом или Дворец культуры, сохраняя свой государственный статус, становится площадкой для мероприятий этнических организаций(20). В небольших населенных пунктах опорой национально-культурных обществ становятся Дома культуры, сельские клубы и даже школы. С одной стороны, их администрация, как правило, предоставляет свои помещения для работы и мероприятий этнических обществ. С другой стороны, руководители и сотрудники этих учреждения нередко сами являются активистами национальных обществ.

140. Некоторые государственные и муниципальные СМИ выпускают печатные материалы или выходят в эфир на языках наиболее крупных меньшинств. Иногда на этих языках издаются районные газеты (как правило, малотиражные). В отдельных случаях власти субсидируют издания этнических общественных объединений.

141. В бюджетах более 40 субъектов Федерации предусмотрена строка на реализацию национальной политики или на аналогичные цели. Масштаб чисел, которыми оперируют региональные власти, таков.

142. Больше всего на "национальную политику" выделяется средств в Тюменской области - 22 млн. 770 тыс. руб.(21) (759,0 тыс. евро) в 2002 г.(22) В Самарской области на "национальную политику" из регионального бюджета в год в среднем выделяется по 3-4 млн. руб.(23). В Республике Северная Осетия - Алания в бюджете на "национальную политику" для Министерства по делам национальностей и связям с общественностью выделяется примерно 4 млн. руб.; из них в 2002 г. 2 млн. руб. ушло на 80 мероприятий с участием национально-культурных обществ(24). В 2002 г. в Марий Эл по статье "межнациональные отношения" в бюджете был выделен 1 млн 320 тыс. руб., а в Томской области - 1 млн. руб.(25). В Республике Коми в 2002 г. Программа реализации государственной национальной политики РК была профинансирована в сумме 2 млн. 300 тыс. руб. (на 85%)(26), а в 2003 г. - 1 млн. 440,0 тыс. руб. (на 100%)(27).

143. В Новосибирской области на поддержку всех национально-культурных центров - государственных учреждений культуры (но не неправительственных организаций) в 2002 г. было выделено в общей сложности 10 млн. 228 тыс. руб.(28) Москва тратит в год на поддержку этнических фольклорных и прочих мероприятий около 7 млн. руб.(29).

144. В большинстве регионов, даже в принципе демонстрирующих активную этнокультурную политику, национально-культурные общества, включая НКА, не получают от властей ничего, как, например, в Приморском(30), Ставропольском и Краснодарском краях.

2. Без ущерба для мер, принимаемых в рамках своей общей интеграционной политики, стороны воздерживаются от любых политических или практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищают этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию.

145. Общая ситуация определяется, с одной стороны, относительной культурной и языковой однородностью страны и фактически маргинальным положением всех, кроме русского, языков, с другой - сохранением символического и институционального деления населения России на различные "национальности". В России отсутствуют признаки того, что власти проводят политику принудительной ассимиляции каких-либо групп. Можно лишь говорить о невнимании властей к поддержке языков и культур меньшинств, а также о постепенном сокращении такой поддержки. В стране отсутствует систематическая политика интеграции, термин "интеграция" не используется в законодательстве и не определяется официально.

146. Общими конституционными основами защиты от принудительной ассимиляции могут служить следующие положения: 1) признание и гарантирование Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 ст.17); 2) право каждого свободно определять и указывать свою национальную (т.е. этническую) принадлежность (часть 1 ст.26); 3) право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 ст.26); 4) обязанность Российской Федерации регулировать и защищать права национальных меньшинств и обязанность Федерации и ее субъектов защищать права национальных меньшинств (пункт "в" статьи 71, подпункт "б" части 1 ст.72).

Статья 6

1. Стороны поощряют дух терпимости и диалог между культурами, а также принимают эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств информации.

147. Общие положения о стремлении государства содействовать межэтнической толерантности и межкультурному диалогу присутствуют в Основах законодательства РФ о культуре, Законе РФ об образовании, а также в Концепции национальной политики РФ. Высокопоставленные должностные лица федеральных органов власти неоднократно высказывались в пользу укрепления межэтнического мира и согласия. В частности, об этом одобрительно отозвался Президент РФ В.В.Путин на III съезде Всемирного конгресса татар в Казани 30 августа 2002 г. Подобные идеи более подробно декларируются в региональных концепциях и программах.

148. В масштабах страны этот подход нашел выражение в Федеральной целевой программы по формированию установок толерантного сознания и профилактике экстремизма в российском обществе на 2001-2005 гг. (утверждена Постановлением Правительства РФ № 629 от 25 августа 2001 г.). Программа предусматривала затраты на общую сумму в 397,7 млн. руб. (13 млн. 257 тыс. евро), поддерживала в основном исследовательские проекты и разработку учебных программ, но была досрочно прекращена решением Правительства РФ в мае 2004 г., а средства переданы в другие программы, относящиеся к образованию и культуре.

149. Многие регионы (Москва, Калуга, Рязань, Псков, Санкт-Петербург, Самара, Саратов, Ростов-на-Дону, Карелия, Кабардино-Балкарская Республика и другие) начиная с 2001 г. приняли свои программы развития толерантности, в основном следующие идеологии федеральной программы. Пропагандой толерантности в отдельных случаях занимаются муниципальные власти. Например, департамент образования г. Томска совместно с группой "Международной Амнистии" при Комиссии по правам человека в Томской области реализует программу "Учимся жить вместе", а мэрия Томска в рамках своей грантовой программы поддерживает проекты по толерантности. В целом же проекты по развитию толерантности в масштабах страны немногочисленны, как правило, вызваны к жизни инициативой общественных организаций или отдельных чиновников на местах, проводятся разрозненно и бессистемно. Основная масса школьных и вузовских преподавателей об этих проектах, как и о самой Федеральной целевой программе, ничего не знает.

150. Несомненно, все эта деятельность может рассматриваться как показатель возросшего интереса властей к межэтнической интеграции, но говорить об ее практическом эффекте не приходится. Кроме того, государственная поддержка проектов и программ, связанных с развитием толерантности, постепенно сворачивается после прекращения федеральной программы.

151. На официальном уровне было заявлено, что прекращение финансирования программы не обозначает прекращения интереса государства к проблеме. Ссылки на ФЦП и сейчас в ряде случаев помогают исследователям и активистам общественных организаций в общении с региональными и муниципальными властями.

152. Региональные и муниципальные органы власти осуществляют сами или поощряют активность, которую можно обозначить использовавшимся в советский период термином "укрепление дружбы народов". Содержательно эта деятельность заключается, во-первых, в позитивной репрезентации различных этнических групп, во-вторых, в инициировании диалога различных этнических организаций при участии органов власти. Первая задача решается посредством различных культурно-просветительских мероприятий вроде "дней города", фестивалей и выставок "национальных культур", концертов и гастролей фольклорных коллективов. Для решения второй организуются всевозможные "круглые столы", конференции, семинары и пр.

153. Кроме того, заметное направление в работе федеральных и региональных властей - поощрение всевозможных коалиций, представляющих разные этнические группы(31). На федеральном уровне поощряется и рекламируется многоэтничная общественная организация "Ассамблея народов России". В субъектах федерации власти также прямо организуют или поощряют региональные "Ассамблеи народов" (в Татарстане, Саха-Якутии, Приморском крае, Курганской и Читинской областях и др.). Иногда используются другие обозначения: в Твери это Областной центр национальных организаций "Содружество", в Красноярском крае - Межнациональный культурный центр, в Тульской области - Межнациональное совещание. В Санкт-Петербурге одни и те же лица и организации объединяются в две коалиции: региональную общественную организацию "Дом национальных культур" и ассоциацию "Лига наций". Основные формы активности таких организаций: проведение совместно с властями конференций и семинаров на темы "межнациональных отношений", проведение фольклорных фестивалей и выставок, а также принятие заявлений по различным вопросам текущей политики.

154. Такого же рода поощрением межэтнического сотрудничества нередко занимаются также муниципальные власти. Например, при поддержке Администрации Зареченского района г. Тулы и Управления образования Тулы на базе школы № 29 в летнее время работает Информационный центр, который должен знакомить учащихся и их родителей с разнообразными этнически ориентированными российскими и зарубежными образовательными программами, а также историей и культурой региона.

155. Концептуально вся эта деятельность основывается на том, что различные этнические группы должны быть представлены и должны восприниматься друг другом и широкой публикой не как социальные конкуренты или угроза безопасности, а как носители своеобразных этнических культур. Знакомство с оригинальными традиционными культурами и осознание общности интересов в сохранении этих культур должно, по мысли сторонников такой политики, содействовать интеграции и социальной стабильности.

156. Намерения тех, кто делает ставку на распространение фольклорно-этнографических знаний и на поощрение сотрудничества этнических организаций, вероятно, можно оценивать позитивно. О результатах этой деятельности крайне сложно судить, и они едва ли поддаются измерению. С одной стороны, такая политика проста и понятна представителям власти и публике и потому положительно ими воспринимается. С другой стороны, она продолжает закреплять в общественном сознании межэтнические границы и привычку переосмысливать социальное взаимодействие и социальные проблемы как "межэтнические отношения".

157. Что более существенно - на практике разговоры о "толерантности" или "межкультурном диалоге" позволяют уходить от вопросов о структурных основах неравенства или о политике поощрения дискриминации и, напротив, сводить проблемы к морально-поведенческим вопросам или к различиям "культур". Иногда пропаганда "межкультурного диалога", "этнокультурного развития" или "толерантности" прямо используется как способ маскировки или оправдания дискриминационной политики. Не случайно, большую активность в поощрении "дружбы народов" или "толерантности" как раз демонстрируют власти регионов, наиболее неблагополучных с точки зрения поощрения дискриминации или гонений на меньшинства - Москвы, Кабардино-Балкарской Республики, Краснодарского и Ставропольского краев.

158. Пропаганда "дружбы народов" сочетается с мощными факторами, имеющими противоположное действие, а именно, многие компоненты внутренней политики активно поощряют этническую и религиозную ксенофобию и нетерпимость. Эти механизмы хорошо заметны и активно обсуждаются НПО, СМИ и академическими экспертами, тем не менее, власть их игнорирует.

159. Следует прежде всего назвать паспортную систему и репрессивные механизмы, введенные Федеральным законом 2002 г. об иностранцах. Те группы, которые подпадают под ограничения и подвергаются социальному исключению (все граждане бывшего СССР, не сумевшие приобрести или документально подтвердить гражданство РФ, беженцы, выходцы из Чечни, цыгане, турки-месхетинцы в Краснодарском крае), поражаются в правах и оказываются в центре внимания правоохранительных органов. В результате в общественном сознании закрепляется образ этих групп как враждебной для большинства части населения или криминогенного элемента, в лучшем случае - потенциального источника неприятностей для тех, кто будет иметь с ними дело. Это закрепляет отчуждение, социальное исключение и усиливает ксенофобию.

160. К стремительному росту ксенофобии привела антимигрантская кампания, развернутая по инициативе центральной власти в 2001 г. и поддержанная большинством СМИ. Важный фактор, усиливающий вражду и поощряющий этнически мотивированное насилие - систематическая безнаказанность сотрудников правоохранительных органов и участников радикальных группировок за акты насилия, дискриминации и за разжигание этнической ненависти. Этнической и религиозной нетерпимости в немалой степени способствуют внедряемые правительством идеи "враждебного окружения" и "пятой колонны" внутри страны. Ксенофобию подпитывает война в Чечне и антитеррористическая кампания.

161. Нетерпимость усиливается также из-за асимметричного отношения государства к разным конфессиям, предпочтений, оказываемым православию и другим "традиционным" религиям, а также демонстрируемой государством озабоченности неопределенно понимаемой "духовной безопасностью" страны.

2. Стороны обязуются принимать все надлежащие меры для защиты лиц, которые могли бы стать жертвами угроз или актов дискриминации, враждебности или насилия по причине их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности.

162. С 2000 года в стране не прекращалась деятельность множества националистических организаций, в том числе и весьма радикального толка. Эти организации участвовали и продолжают участвовать в местных выборах, нередко с ними на региональном уровне сотрудничает власть. На парламентских выборах 2003 года целый ряд таких организаций вступили в избирательный блок "Родина", набравший на выборах чуть более 9% голосов. В результате в Государственной думе оказалось гораздо больше депутатов, открыто исповедующих радикальные националистические взгляды, чем в любом предыдущем парламенте постсоветского времени. 19 депутатов Думы (из фракций "Родина" и КПРФ) подписали коллективное обращение в Генеральную прокуратуру с требованием закрыть все еврейские организации; основывалось это требование на целом комплексе классических антисемитских мифов, включая даже миф о ритуальном убийстве.

163. Таким образом, этническая и религиозная интолерантность все более легитимируется. Анализ публикаций СМИ показывает, что проявления такой интолерантности встречаются все чаще, в первую очередь - в отношении чеченцев и иных народов Кавказа. Наиболее явно прогрессирует пропаганда враждебности в отношении мусульман.

164. Параллельно быстро растет количество участников неформального движения "скинхедов". Их количество разными экспертами оценивается от 30 до 70 тысяч. Они лишь в малой степени участвуют в радикально-националистических политических организациях, зато постоянно и все более жестоко нападают на представителей различных меньшинств (а также на бездомных). Насилие на почве ненависти связано не только со скинхедами, но именно они обеспечивают его стремительный рост. По самым минимальным подсчетам, количество явно организованных убийств представителей меньшинств в 2004 году составило 46, что в два с лишним раза больше, чем в 2003 году. 2005 год показал позитивную тенденцию - убийств на почве ненависти зафиксировано пока 28. Количество избитых и покалеченных в таких инцидентах исчисляется сотнями, и количество пострадавших только увеличивается: в 2004 году их было 208, в 2005 году - 366, и это по самыми минимальным подсчетам(32). Чаще всего нападениям подвергаются чернокожие (независимо от страны происхождения), таджики, граждане стран Дальнего Востока, цыгане, азербайджанцы и другие выходцы с Кавказа.

165. Если обобщить динамику событий с 2000 г., можно сказать, что пропаганда ненависти и вражды к меньшинствам не стала меньше по размаху и приобрела больше активных участников на разных уровнях власти, вплоть до Государственной Думы. Одновременно резко вырос и продолжает расти уровень насилия, мотивированного ненавистью (преимущественно это связано с количественным ростом и географическим распространением движения скинхедов, но не только с ним).

166. В 2002 г. был принят закон "О противодействии экстремистской деятельности" и ряд связанных с ним поправок в другие законы, включая Уголовный Кодекс, законы об общественных, религиозных, профсоюзных организациях, о средствах массовой информации.

167. Закон чрезвычайно широко определил понятие экстремизма: от террористической деятельности до интолерантных высказываний в адрес этнических, религиозных и иных групп. В качестве санкций за такую деятельность предусмотрен весьма упрощенный механизм закрытия СМИ и ликвидации организаций. В частности, их можно закрыть только за то, что они не обжаловали в суде вынесенное им предупреждение. Деятельность организаций можно приостановить без суда на срок до полугода.

168. Призывы к экстремистской деятельности рассматриваются как преступление средней тяжести (ст.280 УК). Введены новые составы преступлений. Первый - организация экстремистского сообщества, то есть группы, нацеленной на совершение ряда преступлений по мотивам ненависти (правда, список таких преступлений в статье выглядит неполным) или участие в таком сообществе (ст.282-1 УК). Второй - организация деятельности запрещенной судом экстремистской организации или участие в ней (ст.282-2 УК).

169. В конце 2003 г. в рамках общей реформы УК изменена формулировка статьи о возбуждении вражды и ненависти по этническому, религиозному и иным признакам (ст.282 УК), а верхний предел наказания по ней снижен. Реформа статьи сделала более определенным и корректным состав преступления; хотя чрезмерно расширила его объект, включив ненависть по целому ряду признаков, включая неясную для правоприменения "принадлежность к какой-либо социальной группе". По-прежнему состав преступления включает пункт о возбуждении ненависти "с применением насилия или с угрозой его применения", что можно понимать как угрозу насилием или как призывы, совмещенные с применением насилия.

170. Сохраняются нормы УК, утверждающие мотив расовой, этнической, религиозной ненависти как отягчающее обстоятельство и как квалифицирующий признак для ряда насильственных преступлений. Представители государства неоднократно осуждали расизм, антисемитизм и любого рода ксенофобию, выражали готовность защитить от них меньшинства. Например, в марте 2005 г. президент В.Путин говорил: "Борьба с антисемитизмом, с проявлениями любых других крайних течений - экстремизма, ксенофобии, в том числе проявления шовинизма и антирусских настроений - все это будет постоянно находиться в поле зрения официальных властей, правительства, президента".

171. Подобными соображениями, в частности, мотивировалось принятие закона "О противодействии экстремистской деятельности". Однако практика его применения показала, что нормы, относящиеся к организациям и СМИ, практически никогда не применяются.

172. Органы юстиции и прокуратура добились закрытия целого ряда националистических организаций, но почти во всех случаях - по основаниям, не связанным с их идеологией и практикой экстремистского толка, а за нарушения типа несвоевременной подачи документов, недостаточного количества местных организаций и т.д. Так была лишена регистрации в 2003 г. крайне националистическая Национально-державная партия России. Например, в мае 2004 г. по инициативе Владимирского областного Управления юстиции решениями суда были ликвидированы региональные организации Русского общенационального союза, Русского национального движения и Русского национального единства за непредставление налоговых деклараций и сведений о своей деятельности; в декабре по аналогичным основаниям было ликвидировано псковское отделение неонацистской "Партии свободы". Ликвидация организации по основаниям, не связанным с экстремистской деятельностью, не мешает ей фактически продолжать деятельность, так как нельзя применить ст.282-2 УК. Исключением можно считать закрытие нескольких (видимо, не более пяти) организаций преимущественно за использование символики, сходной со свастикой, но и эти организации фактически продолжают свою деятельность.

173. Зато оба известных случая приостановления деятельности общественной организации без суда относятся не к националистическим, а к правозащитным организациям - в Краснодаре в 2002 г. и в Нижнем Новгороде в 2005 г.

174. 14 февраля 2003 г. Верховным судом РФ в закрытом заседании принято решение о признании террористическими 15 исламистских организаций. Некоторые из них Верховный Суд признал также виновными в "воинствующей исламистской пропаганде, сочетаемой с нетерпимостью к другим религиям" и во "внесении раскола в общество". Правда, текст решения не содержит никаких фактов, но в отношении всех или почти всех этих организаций следует согласиться, что они реально вели пропаганду ненависти.

175. Статья 282-2 УК применялась до сих пор только к членам организации "Хизб ут-Тахрир", одной из пятнадцати, запрещенных Верховным Судом в качестве террористической (террористическая деятельность, согласно закону, является также и экстремистской); в судебном решении ничего не говорится именно о террористической деятельности "Хизб ут-Тахрир" (и эта организация, судя по всему, действительно не ведет террористической деятельности), а только о пропаганде религиозной нетерпимости. Всего к концу 2005 г. в связи с  "Хизб ут-Тахрир" было осуждено 46 человек, при этом в деятельности самих обвиняемых суды не усмотрели пропаганды вражды и ненависти.

175. Известно немало случаев использования этнической и религиозной ксенофобии, враждебности к иноэтничным мигрантам в предвыборной агитации на выборах всех уровней. Однако почти нет случаев реальных санкций за такую агитацию.

177. Например, Герман Стерлигов, баллотировавшийся на декабрьских 2003 г. выборах на пост мэра Москвы, в своих бесплатных телевизионных роликах прямо призывал к депортации из Москвы азербайджанцев и иных этнических групп и даже грозился их расстреливать. Однако Мосгоризбирком так и не подал иск в суд о снятии Стерлигова с выборов, а соответствующий иск другого кандидата Мосгорсуд отклонил.

178. Точно так же в 2004 году отказались подавать иски в суд избирательные комиссии в случае антикавказской агитации кандидатов от партии ЛДПР на губернаторских выборах в Псковской и Волгоградской областях.

179. Зато 8 апреля 2005 г. в городе Мегион Ханты-Мансийского автономного округа прямо перед вторым туром выборов мэра города именно за возбуждение национальной розни был снят судом кандидат, оппозиционный действующему мэру. В итоге второй тур не состоялся, а новые выборы назначены на март 2006 г.

180. С выборов в Московскую городскую думу, прошедших 4 декабря 2005 г., был за ксенофобскую пропаганду снят избирательный список партии "Родина", но не был снят список партии ЛДПР, использовавшей такие же агитационные материалы.

181. Основным средством воздействия государства на СМИ являются предупреждения, выносимые органами прокуратуры или исполнительной власти. Не было случая, чтобы предупреждения как-то влияли на деятельность радикальных изданий, они влияют лишь на издания, по оплошности допустившие ксенофобную публикацию. Закрытие СМИ рассматривается как крайняя мера, а такая санкция, как штраф, в законодательстве отсутствует. В 2003 г. было вынесено около 30 предупреждений за возбуждение вражды, в 2004 г. эта мера почти не применялась (видимо, из-за реорганизации Правительства), в 2005 г. вынесение предупреждений возобновилась: нам известно о 13 предупреждениях. С начала 2003 года за пропаганду ненависти была закрыта только одна газета - "Русская Сибирь", при том, что выходит множество изданий, систематически и в самой грубой форме возбуждающих ненависть.

182. Уголовные преследования за публичную пропаганду ненависти стали чаще, чем в 90-е годы. По данным НИИ Генпрокуратуры, по ст.282 УК в 2001 г. было осуждено 5 человек, в 2002 г. - 4, в 2003 г. - 8, в 2004 г. - 11 человек. Но часть этих людей была осуждена на самом деле за насильственные нападения на почве ненависти. Именно за пропаганду были осуждены 5 человек в 2003 г., 4 человека в 2004 г. и 13 человек в 2005 г.

183. Но приговоры за пропаганду ненависти, не связанную с прямым применением насилия, почти всегда не предусматривают реального наказания. В 2003 г. из пяти осужденных один был приговорен к двум годам лишения свободы, остальные были приговорены условно или попали под амнистию. В 2004 г. из четверых осужденных только один был приговорен к выплате штрафа, остальные остались без реального наказания. В 2005 г. два человека были приговорены к полугоду колонии-поселения, один человек был приговорен к полугоду принудительных работ, один к штрафу, четверо дополнительно ограничены в профессиональной деятельности на три года, остальные также фактически избежали наказания.

184. И еще один из приговоров 2005 г. явно не имеет отношения к возбуждению ненависти. Двое организаторов художественной выставки "Осторожно, религия!" были приговорены к выплате штрафа, хотя были виновны, максимум, в оскорблении религиозных символов, что не должно подпадать под ст.282 УК.

185. Следует назвать и еще два дела по ст.282. В 2003 г. эта статья инкриминировалась ученому за приведенные в его исследовании цитаты респондентов. Дело было прекращено. В 2005 г. было возбуждено уголовное дело по ст.282 против правозащитника Станислава Дмитриевского в Нижнем Новгороде за публикацию обращений лидеров чеченских сепаратистов Аслана Масхадова и Ахмеда Закаева, при том, что в текстах этих обращений нет никаких следов пропаганды ненависти. И хотя единственным доказательством обвинения оказалась некомпетентная и выполненная с явными нарушениями закона экспертиза, Дмитриевский был 3 февраля 2006 г. признан виновным и приговорен к двум годам лишения своды условно с четырехлетним испытательным сроком.

186. Достижением следует считать приговор, вынесенный троим националистическим активистам в Новгороде 31 мая 2005 г., которые распространяли антисемитские материалы. Они также были осуждены условно, но важно не это.

187. Во-первых, они были дополнительно приговорены к трехлетнему запрету заниматься распространением СМИ, а их лидер - еще и к запрету заниматься журналистской деятельностью. Эта возможность была внесена в УК в 2002 г., но до сих пор не применялась. Во-вторых, им - тоже впервые - был вынесен приговор не только по ст.282, но по ст. 282-1 УК.

188. Стремительному росту насилия, мотивированного ненавистью, соответствует и рост количества уголовных дел и обвинительных приговоров за такие преступления. В количественном отношении число этих приговоров по-прежнему очень мало в сравнении с количеством преступлений. Известно много случаев, когда виновных в нападениях так и не удавалось найти или обвинение предъявлялось только части участников нападавшей группы. Во многих случаях, органы милиции отказывались принимать заявления жертв нападений, известны случаи, когда сотрудники милиции не вмешивались, даже видя нападение или зная о нем.

189. Зато заметно улучшается качество юридической квалификации выносимых обвинительных приговоров. Если в начале десятилетия приговоры выносились без учета мотива ненависти (даже в очевидных случаях, как в делах о погромах на московских рынках в 2001 году), то в 2003-2004 гг. было вынесено по три приговора к разным срокам лишения свободы по совокупности насильственного преступления (убийства и т.д.) и ст.282. Всего в 2004 году было вынесено восемь обвинительных приговоров за убийства и нанесения телесных повреждений по мотиву ненависти (ст.105 ч.2 п."л" и ст. 111 ч.2 п."е" УК ). Впрочем, приговоров без учета мотива ненависти даже в достаточно очевидных случаях все равно было больше.

190. В 2005 году количество приговоров за расистское насилие резко возросло. С привлечением ст.282 или упомянутого квалифицирующего признака за такие преступления было осуждено около 50 человек по 16 приговорам.  Но главное - на протяжении почти полугода по убийствам и нанесению тяжких телесных повреждений по мотиву ненависти приговоры выносились с учетом этого мотива. К сожалению, уже летом эта тенденция не удержалась.

191. Суды не учитывают мотив ненависти (ст.63, часть 1, п."е" УК) как отягчающее обстоятельство, поэтому он не используется в случаях не столь тяжких насильственных преступлений на почве ненависти, по которым отсутствует этот мотив как квалифицирующий признак. В этих случаях суды часто применяют ст. 213 УК (хулиганство), и она содержит достаточно строгие санкции.

192. В стране отмечались массовые насильственные инциденты. В 2004 г. массовым избиениям неоднократно подвергались турки и хемшилы в Краснодарском крае, например, 18 декабря 2004 г. прибывшая на нескольких машинах группа вооруженных битами молодых людей, избила более 30 молодых турок и хемшилов в станице Кубанской (Апшеронский район Краснодарского края). Во всех этих случаях правоохранительные органы отказались вмешиваться и возбуждать уголовные дела. В 2004 - 2005 гг. неоднократно происходили поджоги цыганских домов в городе Искитиме Новосибирской области; милиция не препятствовала нападениям, а прокуратура долгое время отказывалась возбуждать уголовное дело. К концу 2005 г. велось расследование только по одному эпизоду 2004 г. 21 марта 2005 г. в г. Новороссийске Краснодарского края после драки нескольких местных жителей армянского происхождения с казачьими активистами казачьи организации публично угрожали расправой с армянским населением города при фактическом попустительстве властей. 18 августа 2005 г. в селе Яндыки Астраханской области после того, как в столкновении молодежных группировок чеченцами был убит местный житель - калмык, произошел погром чеченцев. Было сожжено шесть домов, созванный по инициативе казаков сход жителей (присутствовало около 1000 чел.) потребовал выселения всех чеченцев. Местная власть не приняла никаких мер к предотвращению погрома, хотя подготовка к нему велась открыто. На погроме присутствовали сотрудники милиции и ОМОНа, но не вмешивались в происходящее. На сходе, потребовавшем выселения чеченцев, присутствовали представители областной прокуратуры и областного правительства. После столкновений был арестован только один участник погрома, ранивший сотрудника милиции; большинство арестованных составили молодые чеченцы, попавшие по другому поводу в оперативную видеосъемку милиции за несколько дней до событий.

193. Таким образом, противодействие со стороны государства преступлениям по мотивам этнической ненависти и публичному возбуждению вражды остается недостаточным. В противодействии уличному насилию в последний год наблюдается заметный качественный прогресс, хотя масштаб противодействия по-прежнему недостаточен, чтобы остановить рост числа совершаемых преступлений. Противодействие же пропаганде ненависти находится на очень низком, почти нулевом уровне. Важно отметить, что практически никакого вклада в противодействие пропаганде ненависти и мотивированному ею насилию не внесли новации закона "О противодействии экстремистской деятельности".

Статья 7

Стороны обеспечивают уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций, свободу выражения мнения и свободу мысли, совести и религии.

194. В целом права лиц, относящихся к национальным меньшинствам, на свободу мирных собраний, на объединение, свободу выражения мнения и свободу мысли, совести и религии, в РФ соблюдаются. В основном национальные меньшинства сталкиваются в этих областях ровно с теми же проблемами, что и все прочие жители РФ. Только в единичных случаях право на свободу собраний и право на объединение были произвольно ограничены именно в силу принадлежности граждан к определенному национальному меньшинству. Специфическую область представляют собой ограничения, касающиеся национально-культурных автономий. В отношении свободы выражения мнения и свободы мысли каких-либо особых проблем у национальных меньшинств не отмечается. Проблемы в области свободы совести и религии в целом не связаны с принадлежностью граждан к национальным меньшинствам; они обсуждаются в комментариях к ст.8 РКНМ.

195. В реализации права на свободу мирных собраний в России существуют определенные проблемы. Организаторы мирных собраний сталкиваются с противодействием в тех случаях, когда общественная акция вызывает особое неудовольствие властей. Однако, известны только единичные случаи, когда противодействие было бы направлено против организаций меньшинств. В 2003-2004 гг. правительство Республики Башкортостан негласно препятствовало проведению регионального Конгресса татар. Противодействие выражалось в давлении на владельцев залов, где планировалось проведение съезда. Из-за отказов владельцев помещений конгресс был проведен в Москве. Власти Марий Эл с 2004 г. препятствовали подобными же методами проведению нескольких мероприятий марийских этнических организаций.

196. Cт.30 Конституции РФ гарантирует право каждого (а не только граждан РФ) на объединение и свободу деятельности общественных объединений. Эти положения развиваются в текущем законодательстве. Законодательство (за исключением Федерального закона "О политических партиях" и Федерального закона "О национально-культурной автономии" в редакциях после ноября 2003 г.) не содержит основанных на этничности ограничений на создание некоммерческих организаций, включая общественные объединения, на участие и членство в них. Как правило, общественные объединения, созданные по этническому принципу, не испытывают особых проблем, не свойственных прочим некоммерческим организациям.

197. На деле право на объединение иногда произвольно ограничивается. Установленный законодательством порядок регистрации общественных объединений (а с 2006 г. и всех неправительственных некоммерческих организаций) является номинально уведомительным, а фактически - скрыто разрешительным. В некоторых случаях гражданам безосновательно отказывают в государственной регистрации объединения, неудобного властям, иногда совершенно незаконно со ссылкой на несоответствие уставных целей действующему законодательству, иногда по формальным основаниям из-за претензий к учредительным документам (данным об учредителях, протоколу учредительной конференции и пр.). Только в единичных случаях с такого рода отказами сталкивались этнические общественные объединения.

198. Власти Башкортостана с момента начала разработки федерального закона об НКА в 1995 г. выражали недовольство использованием провокационного, как им казалось, термина "автономия". С другой стороны они стремились ослабить и поставить под свой контроль общественное движение татар, в котором видели угрозу стабильности, так как татары в РБ по численности долгое время превосходили башкир. Татарские организации в августе 1999 г. создали без государственной регистрации три местные НКА, а их делегаты учредили республиканскую татарскую НКА. В течение последующих трех лет последовало несколько отказов в регистрации от органов юстиции РБ. Первый отказ был мотивирован тем, что законодательство республики не предусматривает никаких национально-культурных автономий, последующие были даны по иным, в основном формальным основаниям. Последний отказ основывался на том, что Федеральный закон об НКА касается только меньшинств, а татары не являются меньшинством в РБ. Все отказы были обжалованы в суде, дела выиграны заявителями, однако очередное решение суда не спасало от нового отказа с новой мотивировкой. Позитивным итогом стала только регистрация местной татарской НКА г. Уфы в мае 2003 г.

199. С 2001 г. по май 2005 г. органы юстиции Краснодарского края под формальными предлогами четыре раза отказывали в государственной регистрации общественной организации хемшилов. Между тем, хемшилы, близкие к туркам по культуре, подвергаются в Краснодарском крае такому же давлению, как и месхетинцы. Местные власти и даже представители Федеральной службы безопасности неоднократно неофициально предупреждали лидеры хемшилов о нежелательности создания новой организации.     200. В 2003 г. Управление Министерства юстиции РФ по Ставропольскому краю под формальным предлогом отказало в регистрации региональной национально-культурной автономии ногайцев. Между тем, краевые чиновники, в том числе представители Управления юстиции, неоднократно публично заявляли, что рассматривают ногайцев в целом и инициаторов создания НКА в частности, как неблагонадежных людей, связанных с исламскими фундаменталистами и чеченскими сепаратистами.

201. Иногда общественные объединения по произвольным основаниям подвергаются ликвидации. Формулировки ст. 42 и 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в редакции 2002 г.) допускают, что деятельность общественного объединения может быть приостановлена регистрирующим органом в случае "совершения действий, противоречащих уставным целям", а общественное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке не только в случае неоднократных или грубых нарушений закона, но и "систематического осуществления общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям".

202. Закон не содержит разъяснений относительно того, какой характер должны носить противоречия уставной деятельности, чтобы вызвать соответствующие санкции. На практике это может привести и иногда приводит к расширительному толкованию соответствующих статей закона и злоупотреблениям со стороны регистрирующих органов. В принципе, любое национально-культурное общество может получить предупреждение от регистрирующего органа и в перспективе подвергнуться процедурам приостановления деятельности и ликвидации, если оно выступит в защиту прав членов своей группы и если его устав при этом не содержит достаточно гибких формулировок о защите прав и законных интересов граждан.

203. Краснодарское краевое отделение Международного общества месхетинских турок "Ватан" ("Родина"), которое защищает права месхетинцев в Краснодарском крае, было ликвидировано по решению суда от 24 июля 2002 г.(33) Иск был подан краевым управлением Министерства юстиции РФ, которое обвинило "Ватан" в деятельности, противоречащей его уставу, на том основании, что Общество "Ватан" защищает права турок в Краснодарском крае и, следовательно, борется за их "оседание" в этом регионе, в то время как Устав организации якобы предусматривает лишь переселение турок в Грузию; это последнее утверждение заведомо не соответствует действительности. Представители "Ватана" не были должным образом уведомлены о судебных слушаниях и не смогли участвовать в процессе. Суд не рассматривал фактическую деятельность "Ватана", он просто установил, что эта организация дважды получала официальные предупреждения Управления юстиции, но не привела свою деятельность в соответствие с официальными предписаниями.

204. Внесенные в конце декабря 2005 г. поправки в законы об общественных объединениях и некоммерческих организациях сильно расширяют уже имеющиеся возможности государственных органов контролировать неправительственные организации и ликвидировать их по произвольным формальным предлогам - за любое нарушение любого законодательства и за несоответствие их деятельности их же уставным целям.

205. Федеральный закон "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ устанавливает, что политические партии не могут создаваться на основе профессиональной, расовой, этнической и религиозной принадлежности, и тем самым ограничивает свободу объединения (подробнее см. комментарии к ст.15 РКНМ).

206. Особого комментария заслуживает положение "национально-культурных автономий" (см. Часть 1 настоящего доклада). НКА представляют собой создаваемые по этническому признаку на основании специального закона общественные объединения, чьи права по сравнению с "просто" общественными объединениями ограничены, а процедуры учреждения затруднены.

207. Согласно поправкам, внесенным Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 федерального закона "О национально-культурной автономии"" № 136-ФЗ от 10 ноября 2003 г., был несколько упрощен порядок создания местных (т.е. действующих в пределах муниципального образования) НКА. Раньше их могли учреждать только общественные объединения, в 2003 г. такое право предоставлено физическим лицам, т.е. сходу или собранию граждан. Наряду с гражданами НКА могут создавать и общественные объединения, но только имеющие регистрацию и только "граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности" (последних двух требований не было в прежних редакциях закона).

208. В 2003 г. НКА была определена как "общественные объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности", иными словами, закон в новой редакции более не допускает существования многонациональных автономий. Между тем, в стране были созданы десятки дагестанских, татаро-башкирских, тюркских и "славянских" НКА. К счастью, изменения не затронули уже созданные НКА, за исключением славянской (русско-украинско-белорусской) НКА Северной Осетии. Практически в тот момент, когда поправки к закону вступили в силу, от руководства НКА потребовали переучредить организацию в русскую НКА, что и было сделано.

209. Кроме того, дагестанская НКА Санкт-Петербурга, созданная в 1998 г. и зарегистрированная в 2000 г., в 2002 г., то есть еще до поправок к Закону об НКА 2003 г., столкнулась с противодействием органов юстиции при подаче данных о включении в Единый государственный реестр юридических лиц. От руководителей потребовали создания моноэтничной организации, они отказались; таким образом, НКА фактически не прошла перерегистрации, но формально не была ликвидирована.

210. Согласно поправкам 2003 г., автономии могут образовываться только от имени групп "находящихся в состоянии национального меньшинства на соответствующей территории", причем законодательство никак не определяет ни что такое "меньшинство", ни каковы признаки этой "ситуации". Таким образом, было введено ограничение на создание НКА, т.е. в отношении реализации конституционного права на свободу объединения, по этническому признаку при отсутствии конституционно значимых целей. Можно говорить о том, что в законе появилась норма, содержащая признаки прямой расовой дискриминации.

211. Единственной допустимой организационно-правовой формой НКА новая редакция признала общественную организацию. Тем самым были исключены другие, более гибкие формы - общественное движение, союз (ассоциация) общественных объединений.

212. По сложившейся в большинстве регионов практике, органы юстиции не допускают создания на одной территории двух и более НКА одного статуса от имени одной и той же этнической группы. Это требование не основывается на законе и представляет собой ограничение права на объединение.

213. Однако, Конституционный суд РФ своим Постановлением от 3 марта 2004 г. № 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер" истолковал Закон об НКА таким образом, что в пределах субъекта РФ может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. Суд мотивировал свое решение тем, что НКА есть не просто объединение граждан, но форма самоопределения и самоорганизации этнической общности. По мнению суда, НКА является получателем средств, которые государство обязано выделять для развития этой общности, и представляет эту общность перед публичными властями. Следовательно, на определенной территории должна существовать одна и только одна полноценная и полноправная система организации этнической группы.

214. Между тем, Закон об НКА не содержит положений относительно того, что НКА представляет "свою" этническую общность и что государство обязано оказывать финансовую поддержку НКА. Позиция исполнительной власти и практика показывают прямо противоположное. Признание возможности существования в пределах субъекта федерации одной и только одной подлежащей государственной регистрации региональной НКА определенной этнической общности означает безусловное ограничение права на объединение. Иные возможности в виде участия в местных автономиях или создания иных общественных объединений не могут быть адекватной альтернативой статуса региональной НКА. Ограничение же в данном случае права на объединение не преследует конституционно значимых целей, а продиктовано исключительно соображениями удобства публичной власти.

Статья 8

Стороны обязуются признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право исповедовать свою религию или выражать убеждения, а также право создавать религиозные учреждения, организации и ассоциации.

215. Основы свободы совести и религиозного плюрализма закреплены в Конституции РФ: не только подтверждены принципы отделения религиозных организаций от государства и свободы совести, но зафиксировано равноправие религиозных объединений перед законом (часть 2 ст.14). Можно констатировать, что в России свобода вероисповедания (индивидуальный религиозный выбор, индивидуальные молитвенные практики и т. п.) обеспечена достаточно полно. Подтвержденных сведений о преследованиях отдельных верующих, о дискриминации по религиозному признаку на рынке труда и т. д. нет. Неизвестно и о каких-либо преследованиях из-за перемены верующими своей религиозной идентификации или из-за отказа от религии вообще.

216. Но нельзя сказать, что не нарушается право на публичную реализацию свободы совести, то есть на создание и деятельность религиозных организаций, на проповедь, на обучение религии. Многие религиозные организации вынуждены судиться с органами прокуратуры, требующими их ликвидации. Как правило, прокуратура проигрывала такие судебные процессы, но они продолжаются и сильно затрудняют деятельность религиозных организаций.

217. Наиболее распространенный вид произвольных ограничений для религиозных организаций - помехи со стороны властей в строительстве культовых зданий. Чаще всего с такими трудностями сталкиваются мусульмане и протестанты. Эти помехи варьируются от многолетних проволочек до прямого отказа. Как правило, эти проблемы связаны не только с позицией чиновников, но и с протестами части населения и религиозных лидеров регионального религиозного большинства (так было при строительстве православного храма в Набережных Челнах (Республика Татарстан), мечети в Сергиевом Посаде (Московская область), костела в г. Пскове и т. д.).

218. Особенно часто проблемы возникают у религиозных организаций, сотрудники и духовные лица которых - не граждане РФ: их иногда высылают из страны или отказывают им во въездной визе без объяснения причин. В 2002 г. это остро почувствовали католики, у которых были высланы пятеро священников, включая епископа. С начала 2003 г. положение таких религиозных организаций дополнительно усугубляется сложным механизмом получения вида на жительство, установленным новым законом об иностранных гражданах. В 2003 г. по этому закону из России были высланы католический священник и раввин.

219. В целом российская практика укладывается в требования ст.8 Конвенции. Хотя нарушения прав верующих нередки, они почти никогда не определяются их принадлежностью к этническим меньшинствам. В целом нет оснований утверждать, что дискриминации религиозных групп и организаций или верующих как-либо определяется их принадлежностью к этническим меньшинствам. Дискриминационные практики в отношении ряда религиозных течений (Свидетелей Иеговы, пятидесятников, последователи ряда мусульманских лидеров, особенно - не входящих в "официальные" исламские структуры и т.д.) достаточно широко распространены. Речь идет о многочисленных отказах в выделении участков для строительства, в утверждении планов строительства, в аренде помещений, в разрешении на проведение богослужений, проповедей и других мероприятий, а также в неоправданно длительных задержках выдачи разрешений по всем этим поводам. Есть случаи неоправданного применения насилия сотрудниками правоохранительных органов. Но эти практики, как правило, не связаны с этничностью дискриминируемых верующих.

220. Исключением можно условно считать положение мусульман, принадлежащих к этническим меньшинствам, на территориях с преимущественно немусульманским населением. Такие мусульманские общины (часто основанные на одной-двух этнических группах в данном населенном пункте), как и большинство религиозных меньшинств, нередко сталкиваются с противодействием местных властей при желании вернуть историческое здание мечети, построить новую или, в отсутствие таковой, проводить свои религиозные обряды в ином помещении. Так, не может получить разрешение на строительство мечети зарегистрированная с 1993 года община "Аль-Фатх" в Санкт-Петербурге. Во Владимире, не добившись разрешения на строительство мечети с 1992 года, объединение "Махалля" начало строить небольшое здание на частном участке, но получило в октябре 2004 г. предписание снести здание. Проблемы с возвращением зданий мечети возникали у мусульманских общин Тюмени, Сочи (Краснодарский край) и Кисловодска (Ставропольский край); со строительством новых мечетей в ряде районов Ставропольского края.

221. Также возникают, хотя и крайне редко, проблемы с возвращением исторических зданий синагог и у еврейских общин. Например, краснодарские городские власти даже не стали обсуждать возвращение старой синагоги общине.

222. Порой давление на религиозные организации обосновывается борьбой с терроризмом. Часто такого рода аргументы звучат со стороны духовных управлений мусульман, которые нетерпимо относятся к мусульманским общинам, не входящим в их структуры. В подобных случаях власти создают серьезные помехи религиозной деятельности заподозренных в экстремизме: проводятся обыски, изъятия литературы, пресекаются молитвенные собраний и т. д. В Республике Дагестан в 2000 г., борясь с исламским экстремизмом, даже законодательно запретили ваххабизм, целое течение в исламе, и официально учредили духовную цензуру.

223. Одним из проявлений ограничения свободы вероисповедания в России стало уголовное преследование мусульман, религиозные воззрения которых в чем-то отличаются от трактовки ислама Духовными Управлениями мусульман российских регионов. Главы этих управлений, как правило, занимают по отношению к государственной власти позицию беспрекословного подчинения, в том числе, в выборе "разрешенных" течений ислама.

224. Это приводит к тому, что любое отклонение от единой "вертикали", распространившейся даже в теологическую область, признается опасным и способствующим терроризму. Немногие попытки религиозных деятелей выступить в защиту "мусульманских диссидентов" заканчиваются тем, что разворачивается кампания дискредитации защитников.

225. Подавляющее большинство известных уголовных дел базируется на принятом 14 февраля 2003 г. решении Верховного Суда РФ о признании террористическими 15 исламских организаций. В этом списке, среди прочих, фигурирует "Партия исламского освобождения" ("Хизб ут-Тахрир аль-Ислами"), которая, по имеющимся данным, не причастна к террористической деятельности.

226. Эта организация, стремящаяся к возрождению исламского государства, не призывает к насилию - ее теоретики исходят из того, что разъяснение членами "Хизб ут-Тахрир" своего символа веры непременно приведет человечество к построению Халифата. В пропаганде "Хизб ут-Тахрир" в целом, как международной организации, есть элементы одобрения насилия и призывов к ненависти по этно-конфессиональному признаку. Но в России именно такие обвинения не предъявлялись арестованным по делам, связанным с "Хизб ут-Тахрир", и не расследовались правоохранительными органами.

227. Начиная с лета-осени 2004 г. во многих регионах России возбуждены уголовные дела в связи с обвинениями граждан в причастности к террористической организации. Для того, чтобы попасть под подозрение, мусульманам зачастую бывает достаточно внешних признаков: женщинам - ношения характерно повязанного платка, мужчинам - бороды. Доходит до того, что во многих случаях при обысках у подозреваемых изымается Коран.

228. В материалах уголовных дел, возбужденных на основании указанного решения ВС РФ, появился термин "хранение запрещенной литературы" - несмотря на то, что такое понятие в российском законодательстве отсутствует. Однако, хранение печатных изданий, в которых излагается идеология "Хизб ут-Тахрир", является основанием для обвинения граждан в причастности к указанной партии и постановки судами обвинительных приговоров по ст. 282-2 УК РФ. Обсуждение же "запрещенной" литературы и ее распространение среди верующих приравнивается к вовлечению в террористическую деятельность и влечет обвинение граждан по  ст.205-1 УК РФ, срок наказания по которой составляет до восьми лет лишения свободы. По данным Правозащитного Центра "Мемориал", не менее трети задержанных по этим делам подвергаются пыткам.

229. По данным Правозащитного Центра "Мемориал", к концу 2005 г. только по двум указанным статьям УК РФ в связи с "исламским экстремизмом" осуждены 35 человек (всего в связи с "Хизб-ут-Тахрир" - 46 человек); 29, проходивших по делам, связанным с "Хизб ут-Тахрир" приговорены к реальному лишению свободы, в том числе на большие сроки (до шести лет общего режима). Ряд дел из этой категории в настоящее время находится в стадии предварительного следствия или рассматривается в судах разных регионов России. Во многих случаях для подкрепления обвинительной базы подозреваемым при задержании подбрасываются оружие, взрывчатые вещества и боеприпасы, и тогда к вышеуказанным обвинениям добавляется не только их незаконное хранение (ст.222 УК РФ), но и организация преступного сообщества (ст.210 УК РФ). Именно на этом было выстроено уголовное дело в Башкортостане против девяти человек, обвинительный приговор которым (вплоть до восьми с половиной лет лишения свободы), вынесенный Верховным судом этой республики, утвердил ВС РФ.

230. Подобная практика фабрикации уголовных дел отражает опасную тенденцию - то, что власти в качестве пособников террористов начинают рассматривать просто мусульман, подозреваемых в нелояльности.

231. С террористической угрозой зачастую смешивается представление об угрозе культурной и религиозной идентичности, якобы исходящей в первую очередь из-за границы. Эта угроза фигурирует в принятых в 2000 г. "Концепции национальной безопасности РФ" и "Доктрине информационной безопасности РФ". Уже устоялось соответствующее понятие - "духовная безопасность", и о ней охотно рассуждают высокопоставленные чиновники и политические руководители. В середине 1990-х годов как источник угрозы рассматривались только новые религиозные движения, именуемые "тоталитарными сектами"; но при этом сколько-нибудь внятного определения круга таких опасных групп никогда не было, и круг имел тенденцию к расширению. Это привело к тому, что в последние годы на высоком уровне неоднократно была продекларирована необходимость закрепления привилегированного статуса т.н. "традиционных религиозных организаций", к которым относят на практике самые крупные организации православных, мусульман, буддистов и иудеев. Связь религии и этничности при этом зачастую интерпретируется как основания для господствующего положения основной религиозной организации "титульной национальности" региона. Законодательно все это не реализовано, но в регионах губернаторы и чиновники очень часто руководствуются именно указанными идеологическими соображениями, когда финансируют из бюджетных средств только "традиционные" организации, требуют их санкции при рассмотрении обращений иных религиозных объединений и т. д. Помимо новых религиозных движений, самое серьезное давление испытывают пятидесятники и с 2002 г. католики.

232. Приоритет "традиционных религий" уже создает непростую ситуацию в сфере государственного среднего образования. Во многих регионах страны с конца 90-х годов внедряется преподавание основ православия или ислама - в зависимости от "титульной нации". В 1999 г. был заключен Договор "О сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской патриархии Русской Православной Церкви" и создан Координационный комитет по взаимодействию Министерства с МП РПЦ. Начиная с 1999 года в школах нескольких регионов (Московская область, Тверь, Тула, Псков, Калуга, Ставрополь, Белгород и др.) внедрялся курс "Основы православной культуры", содержание которого многими экспертами было оценено как разжигающее национальную и религиозную рознь. Однако, Методическим письмом № 14-52-876ин/16 от 22 октября 2002 года министр образования В. Филиппов рекомендовал ввести этот курс в учебный план за счет часов федерального и национально-регионального компонента. В нескольких регионах уже созданы кафедры православного воспитания в педагогических вузах, курсы на базе Институтов повышения квалификации работников образования, об этом же идет речь на ежегодных Рождественских чтениях. После многочисленных протестов родителей и учителей, а также ряда судебных процессов в 2002-2003 гг. Министерство образования было вынуждено издать приказ от 1 июля 2003 г. № 2833 "О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ", в котором четко прописана добровольность изучения религии в государственной и муниципальной школах. Но и в 2004-2005 гг. принцип добровольности нарушается в ряде регионов (есть точная информация о принуждении школьников посещать "факультативные занятия" из Калининграда, Калуги, Пскова, Московской области, Новочеркасска), что противоречит закрепленному законом светскому характеру государственного образования.

Статья 9

1. Стороны обязуются признавать, что право любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу выражения мнения включает свободу придерживаться какого-либо мнения и свободу получать и обмениваться информацией или идеями на языке меньшинства без вмешательства со стороны государственной власти и независимо от границ. В рамках своих правовых систем Стороны обеспечивают, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не подвергались дискриминации в отношении доступа к средствам информации.

233. Отсутствуют какие-либо сведения о том, чтобы право придерживаться какого-либо мнения и свобода получать и обмениваться информацией или идеями на языке меньшинства ограничивались или нарушались в отношении каких-либо лиц в силу их этнической принадлежности или языка.

2. Положения пункта 1 не препятствуют Сторонам вводить без какой-либо дискриминации и на основе объективных критериев лицензирование деятельности предприятий радиовещания, телевизионного вещания или кинематографа.

234. Эфирное вещание в РФ лицензируется и подлежит государственному надзору. В ряде регионов (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия, Мурманская область) есть несколько негосударственных радиостанций, вещающих в FM-диапазоне на татарском, башкирском, якутском, а также саамском языках. Кроме того, в некоторых республиках (Татарстан, Дагестан) есть теле- и радиокомпании в форме акционерных обществ со смешанным - государственным и частным - капиталом, ведущие передачи на местных языках. Не отмечено каких-либо связанных с лицензированием и вмешательством государственных органов проблем, которые были бы вызваны языком вещания или касались только вещательных предприятий на иных, кроме русского, языках.

3. Стороны не препятствуют созданию и использованию печатных средств информации лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам. В рамках законодательства, регулирующего деятельность радиовещания и телевизионного вещания, Стороны обеспечивают, насколько это возможно и с учетом положений пункта 1, лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможность создания и использования собственных средств информации.

235. Закон РФ "О средствах массовой информации" 1991 г. не содержит ограничений относительно языков средств массовой информации; закон выдвигает лишь требование указания языка или языков в уставе СМИ. В России есть сотни негосударственных печатных и эфирных средств массовой информации, использующих иные, кроме русского, языки. Не отмечено, чтобы эти средства информации сталкивались с какими-либо специфическими проблемами, связанными с используемыми языками или целевой аудиторией.

4. В рамках своих правовых систем Стороны принимают надлежащие меры для облегчения доступа лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, к средствам информации для поощрения терпимости и обеспечения культурного плюрализма.

236. Передачи общенациональных (федеральных) и большинства региональных телевизионных компаний в целом не отражают мультиэтничного характера российского общества, так же, как и наличия в России множества языков. В электронных и печатных СМИ доминирует русский язык. Следует отметить в этой связи положение части 1 ст.20 Закона "О языках народов РФ", согласно которому передачи всероссийского телевидения и радиовещания осуществляются, по смыслу статьи, исключительно на русском языке. Темы поощрения толерантности и обеспечения культурного плюрализма остаются маргинальными и для государственных, и для негосударственных СМИ.

237. Иные, кроме русского, языки используются главным образом в СМИ республик в составе РФ, а также в малотиражных газетах, издаваемых этническими неправительственными организациями. Телевизионные компании республик имеют программы вещания на языках "титульных" национальностей. Однако, в сетке вещания всех региональных и местных вещательных станций всех республик преобладает русский язык. Например, государственная телевизионная компания "Вся Уфа", вещающая на столицу Башкортостана и пригородные зоны, выпускает новостную передачу "Уфимское время". Она выходит 4 раза в сутки: три раза на русском (всего 1 час 35 мин.) и один раз на башкирском (5 мин.). В республике Тыва дочерняя компания ВГТРК - Гостелерадиокомпания "Тыва" выпускает в эфир почти исключительно новостные передачи и в основном на русском языке. На тувинском языке выходят три выпуска новостей в день и одна тематическая программа в неделю по субботам. Но объем радиопередач на тувинском языке в эфире ГТРК "Тыва", в отличие от телепередач, сохранился. Следует учесть, что большая часть населения республики - тувинцы, живущие в сельской местности и не владеющие русским языком. Компании Пермской, Самарской и Тюменской областей ограниченное время (как правило, не более нескольких часов в месяц) вещают на языках наиболее крупных национальных меньшинств. Для иллюстрации, в рамках программы "Истоки" Пермской областной государственной компании "Т-7" до 2003 г. по одному разу в месяц выходила 45-минутная передача на татарском, удмуртском и коми-пермяцком языках; затем время вещания было сокращено до 20 минут.

238. Отдельные государственные СМИ готовят свои материалы о национальных меньшинствах. Например, государственная телерадиокомпания "Тверь" один раз в месяц делает передачу "Тверская Карелия" о карелах. В Республике Коми с сентября 2000 г. выпускается ежемесячное приложение к республиканской газете "Коми му" о жизни национальностей "Отсоласон". Областная газета "Пензенская правда" по инициативе правительства Пензенской области издает ежемесячный вкладыш "Семья народов губернии". Астраханская ГТРК "Лотос" периодически предоставляет эфирное время национально-культурным обществам, включая немецкую НКА. В Свердловской области на государственном телеканале в 2001-2003 гг. выходила в эфир передача "Дом мира и дружбы", посвященная национальным проблемам, но из-за реорганизации сетки вещания она прекратила свое существование. В Самарской области из бюджета специально выделяется в год до 800 тыс. руб. на создание теле- и радиопередач о "национальной политике". В Омской области с 1999 г. на государственном телеканале "Омск-12" до 2004 г. выходила передача "Национальный характер", посвященная этническим проблемам; к ее подготовке привлекались лидеры национально-культурных обществ.

239. На вещание на языках меньшинств и на производство культурно-просветительских передач оказала негативное влияние централизация государственной Всероссийской телерадиовещательной компании (ВГТРК). Этот процесс, постепенно идущий с 1998 г., резко ускорился после того как начиная с октября 2002 г. региональные государственные вещательные компании были лишены статуса юридического лица и стали филиалами ВГТРК. В феврале 2004 г. было принято постановление Правительства РФ о реорганизации ВГТРК и непосредственном подчинении ему дочерних предприятий, в том числе региональных ГТРК. В результате местные компании превратились, по сути, в ретрансляторы материалов, изготавливаемых в Москве. ВГТРК сократила в регионах все направления вещания, кроме новостей, а это повлекло за собой сокращение объемов вещания ГТРК с 900 - 1200 часов в год до 590. Были сокращены многие подразделения и редакции, в первую очередь детских, культурных и образовательных программ, а также редакции вещания на местных языках. Например, еще летом 2003 г. в Мордовии была закрыта выходившая на мордовских языках популярная программа "Сиажар" республиканской ГТРК. Хотя качество вещания на региональных языках традиционно вызывало много нареканий, у этих передач был стабильный потребительский спрос, особенно в сельской местности Поволжья, Кавказа и Зауралья. Кроме того, вещание на местных языках было одной из немногих сфер, где поддерживалось их функционирование в публичном, а не только приватном пространстве. Следует учитывать, что без государственных субсидий в реальных условиях российского медийного рынка, вещание на местных языках едва ли может быть экономически выгодным.

240. Руководство ВГТРК публично не формулировало целей реорганизации, но ее общая логика подчинена повышению рыночной эффективности предприятия и усилению контроля над эфиром в регионах. В феврале 2005 г., после запроса Государственной Думы РФ, объем вещания некоторым северокавказским ГТРК был добавлен, но стратегия государства в отношении региональных ГТРК остается неясной. В государственной концепции развития телерадиовещания до 2015 г. нечетко написано, что необходимо создать общественное вещание в регионах; обозначена необходимость иметь там детский и круглосуточный информационный каналы. Однако, нет никаких признаков того, что государство планирует стимулировать вещание для меньшинств.

241. Некоторые республики создают вне структуры ВГТРК собственные государственные телерадиокомпании, ведущие передачи на местных языках. В частности, в Татарстане в 2001 г. был открыт спутниковый двуязычный канал "ТНВ" (на 49% - частный). В его 18-часовом эфире более 30% вещания ведется на татарском языке: новости, развлекательные, детские программы, спектакли, переводятся сериалы. В январе 2004 г. Госсоветом (парламентом) и правительством Дагестана была учреждена Республиканская Государственная вещательная компания "Дагестан". Одной из основных задач новой компании стал выпуск и производство программ на национальных языках Дагестана. Передачи на национальных языках на РГВК выходят каждый день. Каждой национальности - свой день недели, то есть частота выхода в эфир передач на одном национальном языке - раз в неделю. В районах, которые покрывает вещание телекомпании, передачи на национальных языках смотрит 52% населения.

242. Однако в остальных республиках нет достаточных бюджетных ресурсов для подобного рода дополнительного вещания.

243. Важная область функционирования местных языков - районные и городские газеты, издаваемые в местах, где компактно живут меньшинства, в основном в сельской местности. Часть этих изданий выходит целиком на местных языках или является двуязычной. Например, в Республике Башкортостан на татарском языке выходит 33 издания, из них - 5 республиканских, 5 городских, 23 районных. В Татарстане помимо нескольких десятков местных газет на татарском языке выходили четыре районные газеты на чувашском языке, а одна районная газета дублировалась на удмуртский язык. Поскольку такого рода издания, тем более в экономически депрессивной местности, где отсутствует рекламный рынок, убыточны, они в значительной степени субсидировались государством. В РФ действовал Федеральный закон "Об экономической поддержке районных (городских) газет" 1995 г., который предусматривал, что одной газете в районе или городе (кроме центров субъектов федерации) независимо от формы собственности выделяются субсидии из федерального бюджета. Однако, этот закон был отменен Федеральным законом № 122-ФЗ, известном как "закон о монетизации льгот"; этот закон также существенно сократил возможности государственного субсидирования прессы вообще. Некоторые регионы (например, Башкортостан) нашли бюджетные ресурсы, позволяющие продолжить финансирование местной прессы, которая по существу во многих случаях является единственной информационной инфраструктурой на уровне местных сообществ. Однако, в большинстве регионов судьба местной периодики остается неопределенной.

244. Ст. 9 Федерального закона "О национально-культурной автономии" предусматривала, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ содействуют НКА в "издании книг, выпуске периодической печати, организации телерадиовещания, создании средств массовой информации как на русском, так и на национальных (родных) языках; обмене теле- и радиопрограммами, аудио- и видеоматериалами, печатной продукцией на национальных (родных) языках между субъектами Российской Федерации, а также между Российской Федерацией и иностранными государствами". С 1 января 2005 г. действует новая редакция ст. 9, согласно которой органы власти уже не оказывают финансовую помощь НКА и не "содействуют", а лишь "могут содействовать" их издательской и информационной деятельности.

245. Такого рода поддержка была и остается крайне редкой. Например, государственные субсидии получала общероссийская газета Федеральной национально-культурной автономии азербайджанцев "Азеррос". Государство субсидирует также выпуск малотиражных газет некоторых национально-культурных обществ (в Удмуртской Республике, Оренбургской и Челябинской областях и др. регионах). Администрация Магаданской области с января 2003 г. спонсирует издание газеты региональной украинской НКА "Голин Украины" тиражом 999 экземпляров. Самарская область ежегодно финансирует в объеме 700 тыс. руб. издание семи этнических газет. В рамках программ гармонизации межнациональных отношений в Пермской области субсидируются газеты "Халык чешмеси" ("Народный родник") татаро-башкирской НКА и "Йом-йом" ("День за днем") еврейской НКА; на эти цели в год выделяется от 25 до 50 тыс. руб.

246. Ст. 15 Федерального закона об НКА устанавливает, что "государственные аудиовизуальные средства массовой информации предоставляют национально-культурным автономиям эфирное время. Периодичность, продолжительность передач и язык, на котором ведутся передачи, определяются договорами с учредителями и редакциями теле- и радиопрограмм". А также "органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации поддерживают и поощряют негосударственные средства массовой информации, безвозмездно предоставляющие национально-культурным автономиям возможность освещения их деятельности". На практике эти нормы не применялись и не применяются. В отдельных случаях государственные СМИ размещают материалы о деятельности этнических организаций, но только по своей собственной инициативе.

247. Части 3 и 4 ст. 15 того же закона декларировали: "В федеральных программах финансовой и организационной поддержки средств массовой информации предусматривается помощь средствам массовой информации национально-культурных автономий. В программах субъектов Российской Федерации и местных программах финансовой и организационной поддержки средств массовой информации может быть предусмотрена помощь средствам массовой информации национально-культурных автономий". Эти положения отменены Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., и с 1 января 2005 г. поддержка СМИ НКА возможна только в рамках соответствующих региональных программ.

Статья 10

1. Стороны обязуются признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право свободно и беспрепятственно пользоваться языком своего меньшинства устно и письменно в частной жизни и публично.

248. Часть 2 ст. 26 Конституции РФ устанавливает, что "каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества". В соответствии с частью 3 ст. 68 Российская Федерация гарантирует всем ее народам "право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития". Базовым законом, регулирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере, является Закон РСФСР "О языках народов Российской Федерации" 1991 г. Закон о языках, согласно части 2 его ст.1, не регулирует использование языков в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных и религиозных объединений и организаций. Основная направленность закона - декларирование "равноправия" языков, провозглашение обязанности государства по их поддержке и развитию, признание возможности использования в публичной сфере наряду с общегосударственным русским языком также государственных языков республик в составе РФ и языков компактно проживающих меньшинств.

249. Практически неизвестны случаи, чтобы государство или его представители посягали на право пользования родным языком в сфере частной жизни. Однако, действующее законодательство содержит ряд положений, неправомерно и вопреки общей направленности РКНМ ограничивающих право пользования языками в публичной сфере.

250. В 2002 г. в Закон о языках были внесены дополнения, согласно которым (п.6 ст.3 Закона) алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы, а иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. Между тем, вопрос о выборе алфавита не может рассматриваться отдельно от права на использование языка национальных меньшинств.

251. Общий принцип Закона о языках состоит в том, что иные, кроме русского, языки используются в публичной сфере вместе и наравне с русским языком. Это положение необоснованно усилено в Федеральном законе "О рекламе" 1995 г. Согласно части 2 его ст.5, реклама в РФ распространяется на русском языке и по усмотрению рекламодателей дополнительно на государственных языках республик и родных языках народов РФ. Исключение делается только для СМИ, выпускаемых исключительно на государственных языках республик, родных языках народов РФ и иностранных языках, а также для зарегистрированных товарных знаков (знаков обслуживания). Между тем, было бы логично установить, что рекламодатель вправе самостоятельно выстраивать свой бизнес в расчете на покупателя, который может не быть русскоговорящим.

252. Ряд необоснованных ограничений вводит также Федеральный закон "О государственном языке Российской Федерации" от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ. По сравнению с Законом о языках перечень сфер обязательного применения государственного языка распространился и на иные, ранее не подлежавшие государственному регулированию, области. Согласно части 1 ст.3 этого закона, русский язык подлежит обязательному использованию в числе прочего в деятельности организаций всех форм собственности, в том числе в ведении делопроизводства; в наименованиях организаций всех форм собственности; во взаимоотношениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, общественными объединениями, а также в рекламе.

253. В конституциях республик в составе РФ, кроме Карелии, языки "титульного" населения провозглашены государственными; кроме того, в Карачаево-Черкессии государственными провозглашены пять, а в Дагестане - все языки народов республики (неофициально в таком качестве рассматриваются 14 языков). Государственный статус официальных языков раскрывается в региональных законах о языках; Республика Карелия с 2004 г. имеет закон о государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков. По сути, республиканские законы, декларируя языковый паритет, нацелены на поддержку и популяризацию региональных языков в публичной сфере, поскольку эти языки исполняют гораздо меньший объем социальных функций, чем русский. Заложенные в ряде законов нормы об обязательном знании местных государственных языков должностными лицами были заморожены и фактически утратили силу. Исключения составляют восемь субъектов РФ, где от кандидата на должность высшего должностного лица требуется знание местного государственного языка.

254. На основании региональных законов в большинстве республик были приняты целевые программы поддержки и развития местных языков. В иных субъектах РФ подобные программы не принимались. Реальная практика применения языкового законодательства сильно отличается от республики к республике: некоторые активно внедряют обязательное преподавание своих официальных языков в школьную программу, даже за счет других основных предметов (Татарстан, Башкортостан), другие ограничиваются поддержкой книгоиздательства.

255. Популяризацией и пропагандой языков занимаются, в основном в рамках республиканских целевых программ, республиканские министерства культуры и образования при участии региональных органов исполнительной власти, отвечающих за "национальную политику". Специальных постоянно действующих органов, занимающихся языковыми вопросами, в стране нет, в том числе нет каких-либо контрольных и надзорных структур, следящих за исполнением языкового законодательства. Региональное законодательство, также как и федеральное, декларирует в общем виде ответственность за нарушение языкового законодательства, но не вводит конкретных или реально действующих запретов и санкций за их нарушение.

2. В районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, в случаях, если эти лица просят об этом и если такие просьбы отвечают реальным потребностям. Стороны будут стремиться обеспечить, насколько это возможно, условия, позволяющие использовать язык меньшинства в отношениях между этими лицами и административными властями.

256. Часть 4 ст. 15 Закона "О языках народов Российской Федерации" закрепляет право обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения РФ с предложениями, заявлениями и жалобами на государственном языке РФ, родном языке или на любом другом языке народов РФ, которым они владеют. Ответы также даются на языке обращения, за исключением случаев, когда это "невозможно".257. Данное положение носит общий характер и в целом отражает принципы, установленные в части 2 ст.10 РКНМ. Вместе с тем, неопределенность формулировки "в случае невозможности" дать ответ на языке обращения не исключает возможности возникновения на практике ситуаций неправильного или недостаточно точного ее толкования.

258. Однако, установленный в Законе о языках общий принцип, согласно которому язык общения выбирает лицо, обратившееся в государственный или муниципальный орган, аннулирован Федеральным законом "О государственном языке Российской Федерации" от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ. Согласно п.6 части 1 ст.3 этого закона, русский язык обязателен во взаимоотношениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений. Правда, часть 2 ст.5 декларирует право лиц, не владеющим государственным языком РФ, на пользование услугами переводчиков, но не оговаривает условия предоставления таких услуг, а дает общую отсылку к федеральному законодательству.

259. Закон РСФСР "О языках народов Российской Федерации" содержит следующие положения: 1) закрепляет право членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы выступать на заседании этих органов на государственных языках республик или иных языках народов Российской Федерации при обеспечении перевода на русский язык (часть 2 ст.11); 2) устанавливает правило, что при подготовке и проведении выборов и референдумов республики наряду с государственным языком РФ могут использоваться государственные языки республик и языки народов РФ на территориях их компактного проживания; такое же право предоставлено другим субъектам РФ (часть 1 ст.14); 3) определяет право граждан, не владеющих государственным языком РФ и государственным языком республики, выступать на заседании, совещании, собрании в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. При этом в случае необходимости им обеспечивается перевод (часть 2 ст.15). Ввиду безусловно доминирующего положения русского языка эти нормы находят применение достаточно редко.

260. Закон о языках предусматривает также возможности использовать наряду с государственным языком РФ, государственными языками республик языки народов РФ с учетом интересов местного населения в сферах промышленности, связи, транспорта и энергетики (ст. 21). Он обеспечивает также право граждан пользоваться родным языком в сфере обслуживания. Законом запрещено отказывать в обслуживании граждан под предлогом незнания языка.

261. В соответствии с Законом РСФСР "О языках народов Российской Федерации" в местах компактного проживания населения, "не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами", наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальной сфере, включая официальное делопроизводство, может использоваться язык населения данной местности (часть 4 ст. 3, часть 3 ст.16). Однако, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вообще никак не затрагивает вопросы использования языков.

262. Нормативно-правовыми актами нескольких субъектов РФ был установлен официальный статус некоторых языков на местном уровне. Например, Закон Республики Саха о языках объявил эвенкийский, эвенский, юкагирский и чукотский языки официальными в местах компактного проживания этих коренных народов. Также Конституции и нормативно-правовые акты отдельных регионов (Республика Бурятия, Республика Карелия(34), Республика Саха, Алтайский край, Омская область) провозглашают особый статус некоторых административных единиц, компактно населенных коренными народам и меньшинствами. На практике языки этих групп на этих территориях практически не используются в официальной сфере; статус "национальных районов" имеет в основном символическое значение и подразумевает, что органы власти уделяют особое внимание сохранению культурного наследия меньшинств.

3. Стороны обязуются гарантировать право любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, получить в кратчайший срок на языке, который оно понимает, информацию о причинах его ареста, характере и причине любого выдвинутого против него обвинения, а также вести защиту на этом языке, получая для этого при необходимости бесплатную помощь переводчика.

263. Часть 3 ст.18 Закона РСФСР "О языках народов Российской Федерации" устанавливает права лиц, участвующих в деле и не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство и делопроизводство в правоохранительных органах, на: 1) защиту на родном языке или на любом свободно избранном другом языке; 2) получение помощи переводчика. Ст.13 Закона о судоустройстве устанавливает, что участвующим в деле лицам, не владеющим языком, на котором ведется судопроизводство, "обеспечивается право полного ознакомления с материалами дела, участие в судебных действиях через переводчика и право выступать в суде на родном языке". В соответствии с частью 2 ст.18 Уголовно-процессуального кодекса РФ, участникам уголовного судопроизводства, не владеющим или недостаточно владеющим языком, на котором ведется производство по уголовному делу, должно быть разъяснено и обеспечено право делать заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства, приносить жалобы, знакомиться с материалами уголовного дела, выступать в суде на родном языке или другом языке, которым они владеют, а также бесплатно пользоваться помощью переводчика.

264. На практике эти нормы законодательства, в первую очередь право на переводчика, как правило, соблюдаются. Фактическая ситуация оказывается различной в разных регионах, поскольку правоохранительные органы и суды имеют разные возможности привлекать переводчиков. Наиболее благополучна в этом отношении ситуация в Москве и других крупных городах. Регулярно серьезные проблемы возникают у тех подследственных или подсудимых, которые знают русский язык, но по каким-либо соображениям требуют услуг переводчика. В этих случаях на таких лиц оказывается давление в целях склонить их к даче показаний на русском языке. В отношении же задержанных или подследственных цыган правоохранительные органы (в первую очередь милиция) систематически без каких-либо оснований и в грубой форме нарушают право пользоваться родным языком и услугами переводчика.

Статья 11

1. Стороны обязуются признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право пользоваться своей фамилией (патронимом), именами и отчеством на языке этого меньшинства, а также право на их официальное признание в соответствии с условиями, предусмотренными их правовыми системами.

265. На уровне федерального законодательства непосредственно не закреплено право лица пользоваться своей фамилией, именем, отчеством на родном языке. Закон РСФСР "О языках народов Российской Федерации", Семейный кодекс РФ 1995 г., Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" 1997 г. соответствующих норм не содержат. В этих законах имеются отдельные положения, касающиеся учета национальных традиций и обычаев при выборе и оформлении фамилии, имени, отчества в документах, удостоверяющих личность и в записях актов гражданского состояния.

266. Часть 4 ст. 16 Закона РСФСР "О языках народов Российской Федерации" устанавливает общее правило, что документы, удостоверяющие личность, и записи в актах гражданского состояния оформляются на государственном языке РФ "с учетом национальных традиций именования". Также на территории республики, установившей свой государственный язык, оформление указанных документов наряду с государственным языком РФ может вестись на государственном языке республики. Формулировка "с учетом национальных традиций именования" носит неопределенный характер.

267. Нормы Семейного кодекса (ст.32) и Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (ст. 28, 36), устанавливающие право выбора и порядок записи супругами фамилии при государственной регистрации заключения брака и после его расторжения, не упоминают об учете этнических традиций или использования родного языка при оформлении фамилии. Эти положения предусматривают только возможность дополнительного регулирования этих вопросов законами субъектов РФ.

268. Нормы Семейного кодекса (часть 2 ст.58) и Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (ст.18), определяющие право ребенка на имя, отчество и фамилию и порядок их оформления при государственной регистрации ребенка, не ограничивают право родителей на выбор имени ребенка и предусматривают учет положений закона субъекта федерации или "национального обычая" при записи отчества, но также прямо не затрагивают вопросы использования родного языка. Формулировка "национальный обычай" носит недостаточно четкий характер. Учет же норм родного языка при записи фамилии возможен только, если это допускает законом субъекта федерации, но до настоящего времени такие законы не приняты.

269. На практике в подавляющем большинстве случаев это не приводит к коллизиям, поскольку на протяжении нескольких поколений была выработана практика написания личных имен и фамилий всех народов бывшего СССР в соответствии с требованиями русского языка. Иными словами, уже традиционно используются русифицированные формы написания собственных имен. На практике органы ЗАГС, как правило, проявляют достаточную гибкость. В качестве позитивного примера можно рассматривать положение с  фиксацией литовских фамилий. В литовском языке есть разные формы написания фамилий мужчин, замужних и незамужних женщин. При регистрации рождения девочки литовского происхождения органы ЗАГС, как правило, делают запись в соответствии с нормой литовского языка и не навязывают присвоение новорожденной мужской фамилии (т.е. фамилии отца) или фамилии замужней женщины (фамилию матери), как бы это следовало из буквального прочтения части 3 ст.58 Семейного кодекса РФ.

270. Кроме того, по сложившейся практике, достаточно просто производится перемена фамилии, имени или отчества по достижении совершеннолетия.

271. Проблемы иногда появляются в двух ситуациях. Во-первых, серьезные трудности могут возникать в случаях, если языковые нормы, в соответствии с которыми образованы имя или иная форма, не могут быть легко адаптированы к орфографическим требованиям русского языка. Во-вторых, цыганам зачастую не дают возможность записать детей необычными (с точки зрения русской традиции) именами, в то время как у цыган это принято. В таких случаях их регистрируют под "обычными" русскими именами, а дома родители зовут так, как хотели. Например, мальчик по имени Мадьяри в г. Чудово Новгородской области был записан Дмитрием, а девочка Яблоко - Фирой и т.п. Многое зависит от конкретного ЗАГСа; известны случаи, когда детей записывали Русалкой, Бабушкой, Рябиной. Но чаще цыганам просто под надуманными предлогами (чаще всего из-за отсутствия регистрации по месту жительства) отказывают в записи актов гражданского состояния (регистрации брака, ребенка) вообще.

2. Стороны обязуются признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право размещать публично вывески, надписи и другую информацию частного характера на языке своего меньшинства.

272. Законодательство РФ не содержит запретов на использование в этой области каких-либо языков. Законодательство РФ не регулирует вопросы использования языков в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных объединений и организаций (часть 2 ст.1 Закона РСФСР "О языках народов Российской Федерации"). В этой связи общественные организации, культурные ассоциации и предприятия, созданные национальными меньшинствами, вправе по своему усмотрению решать вопрос об использовании своего названия на родном языке в неофициальных отношениях.

273. Что касается официальных отношений, в частности, официального делопроизводства, то согласно части 2 ст. 16 Закона РСФСР "О языках народов Российской Федерации", общественные объединения, культурные ассоциации и предприятия национальных меньшинств могут оформлять тексты документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей) и вывесок со своим наименованием наряду с государственным языком РФ, государственными языками республик на языках народов, определяемых законодательством республик.

274. Федеральный закон "О рекламе" 1995 г. устанавливает (часть 2 ст.5), что реклама в РФ распространяется на русском языке и по усмотрению рекламодателей дополнительно на государственных языках республик и родных языках народов РФ. Исключение делается только для СМИ, выпускаемых исключительно на государственных языках республик, родных языках народов РФ и иностранных языках, а также для зарегистрированных товарных знаков. Согласно Федеральному закону "О государственном языке Российской Федерации" 2005 г. (п.10 части 1 ст.3), русский язык подлежит обязательному использованию в рекламе.

275. На практике неизвестны какие-либо ограничения и запреты, связанные с вывесками на языках, не являющихся государственными. Главным образом, это связано с тем, что в стране для вывесок и объявлений крайне редко используются языки меньшинств.

3. В районах традиционного проживания значительного числа лиц, принадлежащих к национальному меньшинству, Стороны в рамках своих правовых систем, включая в случае необходимости соглашения с другими государствами, будут стремиться, с учетом конкретных условий, устанавливать указатели с традиционными местными наименованиями, названиями улиц и с другой, предназначенной для населения топографической информацией, также и на языке меньшинства, если в такой информации имеется достаточная потребность.

276. В соответствии с частью 2 ст. 23 Закона РСФСР "О языках народов Российской Федерации", субъекты РФ "в необходимых случаях вправе написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей наряду с государственным языком Российской Федерации производить на языках народов РФ на территориях их компактного проживания". Государственные языки республик в составе РФ используются для написания названий улиц, но не дорожных указателей.

Статья 12

1. Стороны в случае необходимости принимают меры в области образования и научных исследований с целью поощрения знания культуры, истории, языка и религии как своих национальных меньшинств, так и большинства населения.

277. Научные исследования истории, этнографии и фольклора различных этнических групп, в том числе меньшинств, традиционно развиты практически во всех регионах РФ. Большая часть этих исследований осуществляется в институтах, входящих в государственную систему Академии наук, а также в государственных высших учебных заведениях. Изучением и популяризацией истории и культуры своих групп занимаются многие этнические неправительственные организации. Ст.13 Федерального закона о национально-культурной автономии даже специально декларирует право НКА распространять знания о культуре и истории своих народов, в частности издавать произведения исторической, художественной, музыкальной, фольклорной, этнографической литературы на родных и иных языках. Эта деятельность приветствуется и в единичных случаях прямо поддерживается органами государственной власти, спонсирующих отдельные издания и выставки. Например, Областная целевая программа развития и гармонизации национальных отношений народов Пермской области на 2004-2008 годы предусматривает частичное финансирование из областного бюджета проведения исследований, публикацию литературы и выпуск телепередач, посвященных культуре этнических групп региона, главным образом коми-пермяков и коми-язьвинцев. В единичных случаях популяризацией традиционной культуры меньшинств занимаются средства массовой информации (см. комментарий к части 4 ст.9 РКНМ).

278. Ситуация в области образования является более сложной. Закон РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (с последующими изменениями и дополнениями) провозглашает среди принципов государственной политики в области образования (часть 2 ст.2) "защиту и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства", а среди общих требований к содержанию образования (ст.14) - "интеграцию личности в национальную и мировую культуру". Подобные идеи отражены и в Федеральной программе развития образования 2000 г. (Федеральный закон "Об утверждении Федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ). Таким образом, признается возможность учета в системе образования особых потребностей людей в связи с их языковой или этнической принадлежностью. Часть 4 ст.14 Закона РФ "Об образовании" содержит формулировку общего характера о том, что "содержание образования должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности...". Но следует учитывать, что именно на принцип "интеграции личности в национальную культуру" ссылаются сторонники сегрегации в образовании.

279. С 1997 г. учебный план для средних школ в обязательном порядке включает "национальный [т.е. этнический] и региональный компонент". Национально-региональный компонент охватывает 10-15% всего учебного времени, а его содержание определяется властями соответствующего субъекта федерации. Предполагается, что в национально-региональный компонент входит изучение региональной истории и географии, (иногда литературы и языка, как, например, в Мурманской области - языка поморов), а эти курсы, в свою очередь, включают в себя сведения об основных этнических группах данного региона. В разных субъектах федерации складываются разные ситуации.

280. Судя по появившимся за последние несколько лет экспертным заключениям (в том числе сотрудников Молодежного центра прав человека в Москве), в большинстве федеральных учебников отечественной истории содержатся некорректные высказывания в отношении многих национальных меньшинств, прежде всего - татар и представителей народов Кавказа. Авторы этих учебников создают образы "извечных врагов русского народа". В 2003 - 2005 гг. появилась позитивная тенденция: учителя истории и родители были обеспокоены содержанием этих учебников, и это недовольство совпало по времени со стремлением Министерства образования ввести более жесткую экспертизу. В октябре 2005 года представители Министерства образования заявили о необходимости общественной экспертизы учебников, но порядок такой экспертизы еще не разработан.

281. В учебниках истории, по которым учатся дети в республиках, еще в большей степени проявляется необъективность и тенденциозность в изображении других народов, особенно - соседей.

282. Еще хуже обстоит дело с представлением информации о разных религиях в учебниках гуманитарного цикла. Явное предпочтение отдается православию, о других религиях и конфессиях содержатся сведения либо неверные, либо тенденциозно подобранные(35).

2. В этом контексте Стороны, в частности, создают возможности для подготовки преподавателей, обеспечения школьными учебниками и облегчают контакты между учащимися и преподавателями из различных общин.

283. Подготовка преподавателей осуществляется только в нескольких педагогических вузах страны. Качественное обучение организовано в Московском педагогическом государственном университете ("преподавание русского языка в национальной школе"), в Санкт-Петербургском педагогическом университете им. Герцена (для "школ коренных народов Севера"), в Карельском педагогическом университете и Петрозаводском государственном университете (для вепсских, карельских и финских школ). Еще в 1994 году в Томском государственном педагогическом университете на кафедре славянской филологии была открыта новая специализация "учитель польского языка", создан учебно-методический центр польского языка и культуры. Кроме этого, в педагогических университетах каждой республики есть факультеты, готовящие преподавателей языка "титульной нации" и еще одного - двух (в Башкирии - татарского языка, в Татарстане - башкирского), и эти преподаватели, как правило, остаются работать в своей республике. В нескольких регионах разработаны специальные программы повышения квалификации преподавателей школ с этнокультурным компонентом (Москва, Петрозаводск, Томск, Омск, Оренбург, Калуга, Псков). Но ни в одном педагогическом вузе не готовят к работе с детьми мигрантов и вынужденных переселенцев.

284. Существуют учебные пособия по большинству языков меньшинств, но они издаются маленькими тиражами и распространяются в основном в республиках. Для обычного родителя найти в центральной России или Сибири учебник азербайджанского или казахского языка - дело практически невозможное. В частности, такие учебники никогда не появляются даже в крупнейших специализированных магазинах Москвы. Кроме того, со стороны специалистов и педагогов есть серьезные нарекания к качеству учебников (в первую очередь цыганского и армянского языков) - они не соответствуют современному уровню лингвистики и педагогики. Однако, Министерство науки и образования несколько лет уклоняется от рассмотрения проекта М.Сеславинской и Г.Цветкова по опубликованию учебников и словарей на цыганском языке.

285. Обеспечение школ, где преподаются языки меньшинств, учебниками, отчасти решается благодаря договорам и соглашениям между субъектами федерации; в результате некоторые республики (Татарстан, Башкортостан, Мордовия) поставляют учебную литературу в школы, где обучаются представители их "титульных" национальностей. Некоторые республики также проводят целевой набор студентов в свои педагогические вузы из других регионов. Подготовка педагогических кадров, способных преподавать языки меньшинств, ведется в педагогических вузах и техникумах не только республик, но и некоторых областей, например, Оренбургской. Обучение языку поддерживается благодаря летним языковым лагерям для школьников; такие проекты в основном поддерживает Татарстан.

286. В России есть острая и широко признаваемая необходимость в системах обучения, программах и методиках, позволяющих решать три задачи. Во-первых, необходимы программы компенсирующего обучения, то есть адаптации детей, не владеющих русским языком, в основном детей иммигрантов, к учебному процессу в обычных общеобразовательных школах. Во-вторых, требуется подготовка учителей к работе в этнически смешанных классах, выработка навыков коммуникации и урегулирования конфликтов в такой среде. В-третьих, необходимы методики и программы межкультурного обучения и обучения толерантности.

287. Одним из основных направлений Федеральной целевой программы "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001 - 2005 годы)" было признано "создание и применение в образовательных учреждениях всех уровней образовательных программ, направленных на формирование толерантного сознания, веротерпимости и обучение межкультурному диалогу". Программа предусматривала разработку методик преподавания толерантности и повышения квалификации преподавателей. К сожалению, разрозненные разработки в рамках программы не привели к широкому внедрению новых методик и тем более к появлению системы обучения толерантности.

288. Приходится констатировать, что разработка и внедрение соответствующих программ и методик проводятся в рамках отдельных изолированных проектов и остаются делом отдельных энтузиастов, а не одним из признанных направлений государственной образовательной политики. В лучшем случае такого рода деятельность встречает поддержку на уровне субъекта федерации, например, Министерство образования Ставропольского края до 2004 г. активно использовало ресурсы Федеральной программы развития установок толерантного сознания для повышения квалификации учителей и обучения толерантности детей.

3. Стороны обязуются обеспечивать равные возможности доступа к образованию на всех уровнях для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

289. Ст.43 Конституции РФ провозглашает, что "каждый имеет право на образование", гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях" <...>; "основное общее образование обязательно".

290. Часть 1 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" устанавливает, что "гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости".

291. Согласно данной статье, исключения из этого правила возможны в сфере профессионального образования. Они обуславливаются спецификой соответствующих профессий и специальностей. Ограничения прав граждан на получение профессионального образования по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом. Перечень таких ограничений является исчерпывающим и не включает ограничения по признакам этнической принадлежности.

292. Закон прямо не гарантирует равенство обращения в образовательном процессе, кроме того, не устанавливает механизмы и гарантии защиты от дискриминации. Согласно части 22 ст.50 Закона об образовании, государство в числе прочего "осуществляет целевые программы по обеспечению защиты прав, охраны жизни и здоровья детей, защиты детей от всех форм дискриминации", однако, антидискриминационные программы в области образования неизвестны. Все региональные законы об образовании не устанавливают принцип недискриминации при реализации права на образование.

293. Первая проблема - Закон РФ "Об образовании" 1992 г. сужает конституционные гарантии, признавая, право на образование только за гражданами РФ. Все, что касается права на образование лиц, не являющихся гражданами РФ, изложено в текущем законодательстве нечетко. На практике доступ к начальному и среднему образованию для тех, кто не является или не признается гражданином РФ, зависит от усмотрения местных властей или школьных администраций. Например, в ряде регионов в школы не принимают детей цыган, если их родители не могут документально подтвердить, что являются гражданами. В Краснодарском крае доступ к среднему образованию имеют дети турок-месхетинцев, которым отказывают в местной регистрации и которых не считают гражданами РФ. При этом в школы эпизодически не допускаются дети находящихся в таком же положении езидов.

294. Второе - в соответствии с законами большинства регионов страны, правом на образование обладали только их жители. На практике под жителями региона или населенного пункта понимались и понимаются лица, имеющие в этих местах регистрацию по месту жительства. Периодически в разных регионах местные власти требовали от образовательных учреждений исключения учеников, чьи родители не имеют регистрации по месту жительства, и приема тех, кто имеет временную регистрацию, только на срок действия регистрации. Как правило, такие ситуации постепенно разрешались, и большинство детей посещало школу.

295. В марте 2003 г. во все регионы было разослано Информационное письмо Министерства образования (№ 03-51-57ин/13-03) "Рекомендации по организации приема в первый класс", которое указало не неправомерность требования о наличии местной регистрации и о доступности школьного образования для детей живущих в России иностранных граждан. Ситуация во многих городах улучшилась, но и в 2003-2005 гг. в правозащитные организации приходили жалобы из Краснодарского края, Ростовской, Псковской, Калининградской, Тамбовской, Ленинградской, Калужской областей о том, что детей, чьи родители не имеют регистрации, не хотят принимать в школу. Особенно сложно с поступлением детей в средние и старшие классы, поскольку у школьной администрации всегда есть возможность сослаться на то, что ребенок не подходит по уровню знаний, или на отсутствие мест в школах.

296. Третье - проблемы возникают у детей, чьи родители не имеют постоянного жилья или живут в удалении от населенных пунктов. В ряде ситуации это касается национальных меньшинств, причем власти, как правило, такую проблему игнорируют. Большие трудности с посещением школы испытывают дети, живущие в удаленных и неблагоустроенных цыганских поселках, например, поселке Нижные Осельки (Ленинградская область): у родителей нет денег на оплату автобуса. В восточных пустынных районах Ставропольского края (и отчасти Калмыкии) многие выходцы из Дагестана (в основном даргинцы), приглашенные туда в советское время для работы в овцеводстве, живут малыми, по несколько семей, группами на фермах в степи вдалеке от населенных пунктов. В начале 1990-х гг. овцеводство оказалось в кризисе. Местные власти и руководители хозяйств стали сворачивать эту отрасль вместе с инфраструктурой (т.е. обеспечением ферм водой, электричеством, газом); при этом к пастухам-даргинцам относятся как к обузе, от которой необходимо избавиться. Одним из следствий такой политики стало закрытие большинства интернатов, где учились дети пастухов, или прекращение подвоза их в школы на автобусах.

297. В целом, наиболее существенная проблема - это обеспечение доступа к образованию не столько на уровне нормативных актов, сколько на уровне исполнения, в том числе финансово и организационно.

298. Остается совершенно не затронутой проблема равного обращения в образовательном процессе.

299. Российская общеобразовательная школа не готова к долгой серьезной работе с детьми - представителями меньшинств, особенно - детьми мигрантов. Отсутствуют какие-либо специальные методики для детей, которые приходят в школу, плохо говоря по-русски. Это приводит к выпадению этих детей (в том числе детей цыган) из учебного процесса и общей шкалы успеваемости. Отсутствуют и практически не разрабатываются методики подготовки учителей к работе в полиэтничных коллективах учащихся. У учителей нет соответствующих знаний, многие из них сами высказывают ксенофобские суждения и не видят ничего предосудительного в дискриминации учащихся. Но и вполне толерантные учителя недовольны тем, что им приходится дополнительно заниматься после уроков с детьми, плохо говорящими по-русски. Никакой дополнительной оплаты за эту работу учителям не положено, в лучшем случае им платят как за простые дополнительные занятия (гораздо меньше, чем за обычные уроки).

300. Эту проблему в разных регионах пытаются решить по-разному, тем более что финансирование образования с января 2005 г. идет из регионального бюджета. В Москве, по данным Правительства Москвы, на базе 68 образовательных учреждений создано 202 группы по углубленному изучению русского языка как иностранного, чтобы наиболее быстро ввести всех учеников в образовательный процесс. В ряде других регионов (известно о подобной практике в Псковской, Ростовской, Московской областях, Краснодарском крае) для "детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" (к этой категории относят и детей мигрантов) создаются специальные "классы коррекции". Открытие таких классов могло бы решить проблему, если бы не три обстоятельства.

301. Во-первых, в отличие от обычных классов коррекции, с детьми мигрантов работают те учителя, которые не смогли отказаться от этой неприятной нагрузки, то есть не самые опытные и авторитетные.

302. Во-вторых, за работу в этих классах учителя не получают никаких надбавок, поскольку решение об открытии такого класса, как правило, принимает директор школы без официального утверждения в органах управления образованием.

303. В-третьих, доминирует отношение к ученикам этих классов как к "трудновоспитуемым", "проблемным" и "сложным"; почти все педагоги не владеют современными методиками преподавания.

304. К сожалению, вместо адаптации детей - представителей меньшинств и мигрантов - иногда происходит их принудительная сегрегация. Таких детей собирают в отдельные классы без учета их реального уровня знаний и способностей, а только по признаку "нерусский", "приезжий" (не известны случаи, когда в такие классы записывают детей русских мигрантов). В таких своеобразных "резервациях" дети учатся в худших условиях и получают подготовку более низкого уровня.

305. В течение многих лет детей разделяют на "турецкие" и "обычные" классы в средней школе № 11 поселка Нижне-Баканский Крымского района Краснодарского края. При этом ученики "турецких" классов получают образование более низкого качества. На многочисленные обращения правозащитных организаций в региональную и Генеральную прокуратуры, Министерство образования и Департамент образования Краснодарского края были получены ответы о том, что такое разделение является не сегрегацией, а лишь вынужденной мерой в связи с тем, что многие дети месхетинцев плохо знают русский язык. На деле же разделение на этнические классы производилось только по этническому признаку, без учета уровня знаний русского языка детьми месхетинцев, без согласия детей и их родителей. Принудительное выделение классов для меньшинств встречается и в других школах края, например, школах поселка Холмского (Абинский район) и хутора Ерик (Апшеронский район). Чаще сегрегация носит завуалированный характер - учителя просто не занимаются учениками из групп меньшинств (турок и других) и автоматически переводят их из класса в класс, не давая никаких знаний.

306. Похожая практика имеет место в некоторых школах, где среди учеников много цыган. В средней школе поселка Нижние Осельки (Ленинградская область) цыганских учеников около 100 человек, а русских менее 70. Но цыганам выделено всего три учителя, тогда как 21 учитель занимается с русскими детьми. Большинство цыган ходит в начальную школу и не учится дальше; лишь в 2004 г. был создан один (пятый) класс средней школы для цыган. Классы для цыган выделены из общей школы и размещены в неблагоустроенном и не отапливаемом бараке. Всех цыган, перешедших из начальной в среднюю школу, выделяют в отдельный класс, как бы мало их ни было. Когда в школе проходят праздники, то дети из "русской школы" празднуют его в своем - главном здании, а дети из всех цыганских классов (и начальной, и средней школы) - в своем бараке. Аналогичные ситуации были зафиксированы также в Пермской и Свердловской областях.

307. Особо следует отметить практику присваивания цыганским детям различных диагнозов, связанных с психической неполноценностью (умственная отсталость, задержка психического развития) и перевода их в специальные классы, нередко без особых медицинских оснований. Среди детей цыган многие не посещают школу вообще, и нередко школьные администрации и органы управления образованием не обращают на это внимания.

308. Положение с доступом к получению среднего специального и высшего образования обстоит более сложно, так как по установившейся практике такие учебные заведения требуют наличия регистрации по месту жительства и гражданства. Такие требования, например, закрывают возможность продолжения образования для большинства месхетинцев в Краснодарском крае, так как большинство турецкой молодежи в регионе из документов имеет только свидетельства о рождении.

Статья 13

1. В рамках своих образовательных систем Стороны признают за лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, право создавать и управлять своими собственными частными учреждениями в области образования и обучения.

309. Согласно части 1 ст.11 Закона РФ "Об образовании", учредителем (учредителями) образовательного учреждения могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления; отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); отечественные и иностранные общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Также допускается совместное учредительство образовательных учреждений.

310. Но на уровне федеральных законов не урегулированы вопросы, касающиеся особенностей правового положения и специфики деятельности негосударственных образовательных учреждений с обучением и воспитанием на родном языке. Закон РФ "Об образовании" устанавливает общие нормы, определяющие основы правового положения и деятельности негосударственных образовательных учреждений всех видов и типов, и не содержит положений, специально посвященных данному виду этих учреждений.

311. Негосударственных образовательных учреждений для национальных меньшинств относительно немного (в Москве - не более десятка, в других крупных городах - в лучшем случае, одна школа, чаще всего - армянская, татарская или еврейская). В городе Чудово Новгородской области есть единственная частная цыганская школа, где учатся только цыганские дети. Ее построили и оборудовали на деньги спонсора сами цыгане на территории табора, они же нашли и наняли учителей. Дети обучаются на русском языке по программе начальной школы, но учредители также поощряют цыганский компонент - занятия музыкой, танцами и т.п.

312. Малочисленность негосударственных школ для меньшинств объясняется несколькими причинами. Значительная часть лиц, причисляющих себя к национальному меньшинству, прежде всего стремится к успешной интеграции своих детей в современную городскую жизнь. Они хотят дать детям лучшее образование по самым востребованным и престижным специальностям. Посещение школы "с этническим компонентом", как правило, вынужденной принимать учеников со всего города, оказывается крайне неудобным для тех, кто живет вдалеке. Сказывается отсутствие определенного статуса школ "с этнокультурным компонентом" и то, что государство отказалось от финансовых обязательств по отношению к частным школам (см. раздел, посвященный части 2 ст.13).

313. Образовательная деятельность этнических НПО в основном ограничивается языковыми курсами, воскресными школами и летними языковыми лагерями для детей.

314. Самодеятельные воскресные школы весьма распространены: воскресную школу организовала армянская НКА в Твери(36); в Иркутской области польская и еврейская НКА устраивают воскресные языковые классы для детей и взрослых(37) и т.д. Летние языковые лагеря для детей в основном организуют немецкие НКА при финансовой поддержке созданной на средства правительства Германии корпорации ЗАО "Волга-развитие". Например, краснодарская краевая немецкая НКА содержит 87 групп для взрослых и детей по изучению немецкого языка и летний лингвистический лагерь для детей на Черноморском побережье(38). Летние языковые лагеря устраивают также еврейские и татарские организации; в последнем случае детей возят в Татарстан при участии и на средства общественной организации Всемирный конгресс татар.

315. Случаи, когда учредителями или соучредителями дошкольных или общеобразовательных учебных учреждений выступали бы этнические НПО, можно считать исключениями.

316. В сентябре 2003 г. Пермская еврейская национально-культурная автономия открыла еврейский детский сад "Маргалит", который работает под патронажем фонда Р.С. Лаудера и входит в состав муниципального дошкольного образовательного учреждения № 269 Перми(39). В 1992 г. татаро-башкирская организация "Идель" Саратовской области стала соучредителем татарской гимназии в Саратове; в 1997 г. "Идель" участвовала в создании татарской НКА, и последняя с тех пор патронирует гимназию(40).

2. Осуществление этого права не влечет никаких финансовых обязательств для Сторон.

317. Государство отказалось от финансовых обязательств по отношению к частным школам, а также приняло в отношении последних некоторые дискриминационные меры. В соответствии с внесенными летом 2004 г. поправками в Закон РФ "Об образовании", с января 2005 года прекратилось финансирование этих школ из федерального бюджета (это финансирование составляло от четверти до трети всего школьного бюджета). Согласно прежней редакции закона, негосударственные школы, у которых была государственная аккредитация, имели право на получение финансирования из госбюджета в рамках реализации образовательной программы. Преподавание общеобразовательных предметов, охваченных государственным стандартом: математики, физики, литературы, истории и так далее - оплачивалось государством. Ныне действующая редакция Закона "Об образовании" уже не предусматривает обязательного финансирования аккредитованных негосударственных общеобразовательных школ. При этом важно иметь в виду, что и запрета на такое финансирование в законе не установлено. Субъекты РФ могут предусмотреть в своих законодательных актах в области образования возможность финансирования негосударственных школ. Примером этого является принятый Московской городской думой в декабре 2004 г. в новой редакции закон "О развитии образования в городе Москве". В соответствии с ним за негосударственными образовательными заведениями остается право на получение финансирования. Но в других регионах все может пойти по-другому.

318. Второй блок изменений касается изъятия из Закона "Об образовании" норм, предоставляющих негосударственным образовательным учреждениям налоговых льгот. Например, признан утратившим силу пункт 3 ст.40 этого закона, по которому образовательные учреждения, независимо от их организационно-правовых форм, в части предпринимательской деятельности, предусмотренной их уставами, освобождаются от уплаты всех видов налогов и платы за землю. Эта норма действовала в прежней редакции закона, сейчас она признана утратившей силу. Кроме того, новый закон признает утратившим силу пункт 20 ст.50, содержащий положение о том, что обучающиеся в аккредитованных негосударственных образовательных учреждениях имеют те же льготы, что и обучающиеся в государственных образовательных учреждениях.

Статья 14

1. Стороны обязуются признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право изучать язык своего меньшинства.

319. В Российской Федерации конституционными основами, обеспечивающими защиту прав изучать родной язык и получать образование на родном языке, являются следующие общие положения: 1) конституционное право каждого гражданина на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (часть 2 ст.26 Конституции РФ); 2) конституционное право всех народов РФ на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (часть 3 ст.68 Конституции РФ).

320. Общие вопросы языковой политики в области образования регулируются Законом РСФСР "О языках народов Российской Федерации".

321. Этот закон (ст.9) устанавливает: 1) право граждан на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования; 2) право родителей или лиц, их заменяющих, выбирать образовательное учреждение с тем или иным языком воспитания и обучения детей; 3) право учредителя (учредителей) образовательного учреждения определять язык (языки), на котором ведется воспитание и обучение в данном учреждении.

322. Однако, законодательство не определяет механизмы и гарантии реализации этих норм, а также реальные средства защиты перечисленных прав. Роль государства описывается посредством глаголов изъявительного наклонения настоящего времени: право на получение образования на родном языке "обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования" (пункт 2 ст.9); гражданам Российской Федерации, проживающим за пределами своих национально-государственных и национально-территориальных образований, а также не имеющим таковых, представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями (пункт 5 ст.9); "государство обеспечивает гражданам Российской Федерации условия для изучения и преподавания родного языка и других языков народов Российской Федерации" (пункт 1 ст.10). Теоретически считается, что подобные формулировки обозначают обязывающую норму, но на практике такие положения толкуются как право, но не обязанность совершения указанных действий.

323. Государство обязуется обеспечивать право на выбор языка обучения на уровнях начального, среднего и высшего профессионального образования с существенной оговоркой - только "в пределах возможностей, предоставляемых системой образования" (пункт 2 ст. 9). В законодательстве, в частности, в Законе РФ "Об образовании", отсутствуют нормы: а) определяющие основы правового положения образовательных учреждений (государственных и муниципальных), осуществляющих образование на национальных (родных) языках меньшинств; б) устанавливающие основные требования к образовательному процессу в этих учреждениях; в) закрепляющие основные принципы определения количественных критериев для введения обучения на языках национальных меньшинств(41).

324. Вопросы, связанные с созданием образовательных государственных и муниципальных учреждений с обучением на родном языке и организацией в них образовательного процесса, отчасти регулируются субъектами РФ.

2. В районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, Стороны, в случае достаточной потребности в этом, стремятся обеспечить, насколько это возможно и в рамках своих образовательных систем, чтобы лица, принадлежащие к этим меньшинствам, имели надлежащие возможности изучать язык своего меньшинства или получать образование на этом языке.

325. В соответствии со ст.6 Закона РФ "Об образовании" язык (языки), на котором ведется воспитание и обучение в образовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) образовательного учреждения и (или) уставом образовательного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. По смыслу п.5 части 1 ст.13 Закона об образовании, выбор языка преподавания входит в компетенцию образовательного учреждения и должен быть отражен в его уставе. Это отражено также в Типовом положении об общеобразовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196. Согласно п.37 Типового положения, "общеобразовательное учреждение обеспечивает реализацию предоставленных государством гражданам прав на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения".

326. Помимо этого федеральные нормативно-правовые акты не определяют особенностей создания, регистрации, лицензирования, аттестации, аккредитации, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, в которых используются в качестве языка обучения или преподаются в качестве предметов иные, кроме русского, "языки народов РФ". Федеральная программа развития образования лишь упоминает о существовании "национальных школ" (Раздел IV, подраздел 1), но не раскрывает это понятие. Между тем, ст. 28 Закона об образовании относит именно к компетенции РФ установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений (п.6); разработку и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях (п.10); установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (п.11); установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием (п.12), установление порядка финансирования образовательных учреждений (п.16); информационное и научно - методическое обеспечение системы образования, разработку в пределах своей компетенции базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин, организацию издания учебной литературы и производства учебных пособий (п.19).

327. В компетенцию субъектов Российской Федерации входит лишь (п.5 ст.29) определение "особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений" и "установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов" (п.8 ст.29). Согласно п.38 Типового положения об общеобразовательном учреждении, "общеобразовательное учреждение в соответствии со своим уставом может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги (на договорной основе), не включенные в перечень основных общеобразовательных программ, определяющих его статус". Подобный порядок, применяемый без учета специфики образовательных учреждений для национальных меньшинств, может создавать определенные практические проблемы.

328. Раздел VI Федеральной программы развития образования 2000 г. (п.3.2) предусматривал на 2000-2005 гг. в общем виде только "разработку" механизмов "реализации права граждан на выбор обучающимися языка обучения в пределах возможностей образовательных учреждений" и "разработку и начало реализации" мер по "удовлетворению образовательных потребностей народов и этнических групп" (п.3.4). На практике такая работа не была проведена.

329. Закон относит к компетенции органов местного самоуправления в области образования (п.5 ст.31) создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений; создание и ликвидацию местных (муниципальных) органов управления образованием, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием (п.6 ст.31). При этом остается неясным, должны ли местные органы управления образованием и в какой мере учитывать запросы населения относительно создания образовательных учреждений с иными, кроме русского, языками обучения и воспитания.

330. На практике есть две разновидности общеобразовательных школ, учитывающих запросы меньшинств. Это учебные учреждения, где иные, кроме русского, языки используются в качестве языков обучения, и школы, где языки, отчасти история и культура меньшинств, преподаются как отдельные предметы. По закону, весь учебный план делится на три компонента - федеральный, национально-региональный и компонент образовательного учреждения. По смыслу ст.28-32 Закона, иные, кроме русского, языки могут использоваться как языки обучения и воспитания во всех трех компонентах образовательного процесса (федеральном, национально-региональном компонентах и компоненте образовательного учреждения), а также преподаваться как предмет в рамках национально-регионального компонента и компонента образовательного учреждения. Перечень учебных предметов с примерным количеством часов для изучения каждого из них дан в Базисном учебном плане, устанавливаемом федеральными властями. В перечне предметов есть "родной язык и родная литература", входящие в так называемый национально-региональный компонент образования.

331. Согласно официальным данным, приведенным в правительственном докладе РФ об исполнении Рамочной конвенции(42), в РФ насчитывается более 7 тыс. общеобразовательных учреждений(43), где иные, кроме русского, языки используются как средство или предмет обучения. Для примерно 1 млн. 72 тыс. учеников (6,0% всех учащихся) языки меньшинств служат языками обучения, а для 1 млн. 943 тыс. (11,0%) преподаются как предмет. Эта статистика нуждается в уточнениях. В подобных сводках суммируются данные об использовании языков во всех компонентах обучения, в том числе на факультативных курсах, формируемых школами. Языки меньшинств как предмет в основном преподаются в начальной школе, в основном в сельской местности и почти исключительно в республиках РФ. Примерно половина "национальных школ" (характер официальных данных исключает точные подсчеты) - это школы с татарским языком, в основном в Татарстане и Башкортостане.

332. Статус всех этих школ остается недостаточно проясненным в правовом отношении; они не образуют отдельного вида или типа учебного учреждения. Отсутствуют гарантии создания таких учреждений, если в этом есть потребность, и гарантии против их закрытия или изменения статуса вопреки желанию учащихся и их родителей. На практике решение таких вопросов определяется исключительно усмотрением местных органов управления образованием. В отдельных регионах подобные учебные учреждения имеют особый статус, обозначенный нормативными актами субъектов федерации как "национальные школы" или "школы с этнокультурным компонентом". Попытки уточнить особенности положения таких школ были предприняты в Москве, Башкортостане, Чувашии, Пермской и Тюменской областях. Отдельные регионы выпускают для этих учреждений учебно-методические материалы и готовят кадры в местных педагогических вузах и техникумах(44).

333. В федеральном Министерстве образования (с 2004 г. - Министерстве науки и образования) нет специальных подразделений, занимающихся "национальными" школами. Такие подразделения есть только в единичных субъектах федерации. Тем не менее, в результате политики, проводимой федеральным Министерством образования (с 2004 г. - Министерством науки и образования) и региональных органов управления образованием, были разработаны нормативы и варианты учебных планов, почти во всех регионах есть школы "с этнокультурным компонентом", в ряде регионов именно этнокультурное образование объявлено приоритетным. Целенаправленная работа в этом направлении ведется в республиках Татарстан, Башкортостан, в Калужской, Рязанской, Псковской, Нижегородской, Кировской, Пензенской, Пермской, Свердловской, Оренбургской областях. Финансирование школ с этнокультурным компонентом также выше, чем обычных школ. В ежегодном конкурсе "Лучшая школа России" есть и номинация "школа с этнокультурным компонентом".

334. Как правило, эти школы поддерживаются как органами управления образованием, так и местными этническими НПО, а в крупных городах - посольствами или консульствами. По данным Правительства Москвы, в городе в 2004/2005 учебном году было более 80 образовательных учреждений с "этнокультурным компонентом", в том числе 32 школы(45) (из них 14 - с "русским этнокультурным компонентом"). Эти учебные заведения являются государственными, обучение детей осуществляется по государственной образовательной программе, в учебный план дополнительно включены часы для изучения национального языка и культуры.

335. Нередко отдельные классы с преподаванием языков меньшинств открываются в общеобразовательных школах "по инициативе" национально-культурных обществ. Например, в Красноярске в школе № 6 в 2002 г. благодаря региональной польской НКА появился класс по изучению польского языка(46). В Приморском крае опять же по инициативе НКА началось преподавание корейского языка в трех муниципальных школах Приморского края(47). "По инициативе" региональной татарской НКА в Оренбурге были открыты две муниципальные школы с татарским этнокультурным компонентом(48).

336. Следует обратить внимание на то, что школы с этнокультурным компонентом создаются для ограниченного списка национальных меньшинств. Практически ни в одном регионе нет школ с чеченским этнокультурным компонентом, и даже в Москве нет школ для детей народов Северного Кавказа.

3. Положения пункта 2 настоящей статьи проводятся в жизнь без ущерба для изучения официального языка или преподавания на этом языке.

337. Государственный язык РФ - русский - безусловно доминирует на большинстве стадий учебного процесса во всех учебных заведениях.

Статья 15

Стороны обязуются создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые их касаются.

338. Участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни определяется, с одной стороны, относительными единством и однородностью экономического, образовательного и информационного пространства страны, с другой - отсутствием антидискриминационных механизмов и политики равных возможностей. Лица, относящиеся к меньшинствам, могут участвовать в культурной, общественной и экономической жизни наравне с другими жителями РФ, если не подвергаются дискриминации, которая, как правило, носит латентный характер. Систематическому исключению из разных сфер жизни общества при участии представителей государства подвергаются отдельные группы, такие как цыгане, турки-месхетинцы в Краснодарском крае, курды в Краснодарском крае и Адыгее. В силу неформальных социальных барьеров национальные меньшинства представлены в Федеральном Собрании РФ и в федеральных органах исполнительной власти в степени меньшей, чем их доля в составе населения. Напротив, региональные "меньшинства в меньшинстве", в основном русские, относительно слабо представлены в органах власти и в бизнесе большинства республик в составе РФ.

339. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (его введение в действие отложено до 2009 г.) утратил по сравнению с предшествующим законодательством (Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г. № 1550-1 и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) положения об учете особых потребностей национальных меньшинств и коренных народов в местах их компактного проживания. Новый закон оставляет в ведении местного самоуправления общие вопросы в области образования, библиотечного дела, сохранения культурного наследия, но упоминает об учете этнических и языковых характеристик населения только в связи с символикой муниципальных образований (часть 1 ст.9). При этом часть 1 ст.6 Закона не позволяет однозначно судить о полномочиях законодателей субъектов федерации в этой области, при том, что защита национальных меньшинств находится в совместной компетенции федерации и ее регионов.

340. Вопросы участия в ведении публичных дел могут быть условно разделены на две части: участие в формировании органов власти и участие в консультативных структурах.

341. Федеральный закон "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ устанавливает, что политические партии не могут создаваться на основе профессиональной, расовой, этнической и религиозной принадлежности (часть 3 ст. 9). Под такими основаниями понимаются любые указания в уставе или программе организации на защиту или выражение соответствующих профессиональных, этнических и тому подобных интересов. При расширительном толковании части 3 ст.9 Закона, под угрозой ликвидации может оказаться любая партия, выдвигающая лозунги защиты национальных меньшинств.

342. Согласно ст.3 и 5 Закона, политическая партия создается и действует на всей территории России и должна иметь отделения не менее чем в половине субъектов РФ. Таким образом, законодательство исключает возможность существования региональных и межрегиональных партий. В 2001 г. минимальная допустимая численность членов партии была установлена в 10 тыс. чел.; в 2004 г. она была увеличена до 50 тыс. чел. Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ устанавливает 7-процентный заградительный барьер на выборах представительных органов, хотя формально субъекты РФ не ограничиваются в праве утвердить в своих законах и меньший барьер. Этот же закон окончательно упраздняет институт избирательных блоков. Таким образом, кроме прямого запрета на этнические партии, введены серьезные организационные и технические ограничения на представительство каких-либо групповых интересов национальных меньшинств в партийной деятельности. Этнические активисты, желающие участвовать в избирательном процессе, попадают в полную зависимость от федеральных партий. Однако, теоретически, они могут быть выдвинуты по спискам политических партий, не являясь формально их членами.

343. Закон о партиях в совокупности с изменениями в избирательном законодательстве практически исключает самостоятельную активность организаций национальных меньшинств в электоральном процессе любого уровня. Поправки июля 1998 г. к Федеральному закону "Об общественных объединениях" (Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ) ввели категорию "политического общественного объединения". Только политические общественные объединения допускались к участию в выборах любого уровня; политическими объединениями в числе прочего не могли быть НКА и общественные объединения, чье членство основывалось исключительно на этнической принадлежности. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ и принятые примерно в одно время с ним специальные избирательные законы 2002 г. (о референдуме, о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной думы РФ) установили, что участвовать в выборах самостоятельно и входить в избирательные блоки могут только политические партии и их региональные отделения. Для участия в выборах органов местного самоуправления допускались политические общественные объединения. Однако, на основании ст.47 Закона о партиях, местные, региональные и межрегиональные общественно-политические объединения в течение двух лет с момента принятия закона (июль 2001 г.) утрачивали свой статус и превращались просто в общественные объединения.

344. Возможность для активистов меньшинств участвовать в выборах в личном качестве существенно сократилась с постепенным отказом от мажоритарной системы. В частности, в июне 2005 г. произошел окончательный переход на пропорциональную систему при избрании депутатов Государственной Думы.

345. Государство, однако, принимало некоторые меры для обеспечения представительства в органах власти коренных малочисленных народов. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. (с последующими изменениями и дополнениями) устанавливает (ст. 18, п. 4, подпункт "б"), что при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может превышать предусмотренный законом предел. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (ст. 13) предусматривал возможность квотирования депутатских мест для коренных малочисленных народов на основе региональных законов, но эта возможность была отменена Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. Избирательные законы Ненецкого (с 2002 г.), Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов (с 2003 г.) предусматривают подобное квотирование. В развитие этой же нормы был принят Федеральный закон "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" от 7 февраля 2003 г. № 21-ФЗ. В соответствии с ним допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей устанавливалось не федеральным законом, а законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Этот закон, однако, имел временный характер и касался только выборов в региональные законодательные органы, назначенные до его вступления в силу.

346. В стране в основном есть множество консультативных структур с участием представителей организаций этнических меньшинств при органах государственной исполнительной власти и местного самоуправления. В основном эти структуры создаются на региональном уровне.

347. На федеральном уровне предусмотрен только Консультативный Совет по делам НКА, которому посвящена часть 1 ст.7 Федерального закона об НКА. Впервые он в соответствии с первой редакцией закона был сформирован в начале 1997 г. при Правительстве РФ. Совет состоял из лидеров федеральных НКА (а также в первые годы и наиболее крупных "просто" этнических общественных объединений) и представителей ряда министерств; состав утверждался постановлениями Правительства РФ. В 1997-2001 гг. Совет собирался нерегулярно (восемь раз за пять лет); повестка дня состоявшихся заседаний включала в себя самые общие вопросы и обмен информацией. К примеру, Совет не обсуждал присоединение России к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, а был просто проинформирован о предстоящей ратификации. При этом регулярное взаимодействие с властями по текущим проблемам, в связи с конкретными проектами и мероприятиями национальные общества осуществляли через Министерство по делам национальностей (до его ликвидации в октябре 2001 г.). Оно выступало посредником между национальными обществами и ведомствами и иногда ходатаем за отдельные организации и граждан, а также оказывало помощь в проведении некоторых мероприятий. По сути, все это происходило на неформальной основе, без фиксации прав и обязанностей сторон.

348. В 2002 - 2003 гг. Консультативный Совет собирался чаще, в среднем один раз в два-три месяца. Повестка дня готовилась в аппарате Правительства РФ по заявкам членов Совета. Проходили встречи с членами Правительства, где стороны обменивались общими суждениями и информацией. Связанные с Советом содержательные инициативы и новые проекты, за единичными исключениями, не появились. В марте 2004 г., в связи с реорганизацией Правительства, его деятельность прекратилась. Кроме того, за прошедшие годы в целом не было организовано сотрудничество этнических НПО с федеральными министерствами, в том числе культуры и образования; на практике все ограничилось нерегулярными контактами.

349. Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" № 58-ФЗ от 29 июня 2004 г. понизил статус федерального Консультативного Совета по делам НКА - Совет стал структурой не при Правительстве РФ, а при некоем федеральном органе исполнительной власти, в ведении которого должны находиться вопросы культуры. Между тем, вопросы, связанные с "национальной политикой", в сентябре 2004 г. были переданы в новое Министерство регионального развития РФ.

350. Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. (вступил в силу с 1 января 2005 г.) федеральный Консультативный Совет по делам НКА лишился права участвовать в подготовке федеральных программ в области национальной политики. На практике деятельность Совета так и не возобновилась. Только новые поправки в закон об НКА, внесенные в ноябре 2005 г. (Федеральный закон № 146-ФЗ от 30 ноября 2005 г.), открыли возможность создания консультативного органа при федеральном органе исполнительной власти, отвечающем за реализацию национальной политики.

351. Также в апреле 2004 г. были упразднены Совет по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве РФ, где обсуждались проблемы  коренных народов Севера, а также Национальный организационный комитет по подготовке и проведению Международного десятилетия коренных народов мира. Правда, консультативные структуры по делам коренных народов сохраняются в трех федеральных округах и в нескольких регионах.

352. Консультативные структуры с участием этнических общественных объединений есть во многих регионах страны. Они являются важным каналом обмена информацией между НПО и исполнительной властью. По характеру деятельности они во многом напоминают федеральный Консультативный Совет: собираются нерегулярно и служат площадкой для обсуждения общих вопросов с администрацией, а контроль за исполнением принятых соглашений зачастую отсутствует. Решение текущих вопросов чаще всего осуществляется на неформальной основе, без фиксации прав и обязанностей сторон, органом исполнительной власти, отвечающим за "национальную политику". Консультативные органы по делам НКА, предусмотренные законом об НКА, в большинстве регионов так и не были сформированы. В большинстве регионов при высших органах исполнительной власти есть либо консультативные органы по "национальным вопросам", либо консультативные структуры общего характера при органах государственной власти и местного самоуправления, и НКА входят туда вместе и наравне с другими общественными объединениями. Советы по делам только НКА (как предусмотрено законом) были созданы в Республике Коми, в Тамбовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях. Советы по делам НКА в Тамбовской и Ульяновской областях, просуществовали недолго и были реорганизованы, а советы в трех других регионах включают в себя НКА наряду с прочими общественными объединениями.

Статья 16

Стороны воздерживаются от принятия таких мер, которые, изменяя структурный состав населения в каком-либо регионе проживания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, имеют целью ущемление прав и свобод, вытекающих из принципов, изложенных в настоящей рамочной Конвенции.

353. В Российской Федерации конституционной основой, обеспечивающей реализацию требования ст.16, служит общее положение Конституции РФ, что: "каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 ст.27)". Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов" 1991 г. осудил политику произвола, геноцида и репрессий, которая проводилась в 1920-е - 1950-е гг. по отношению к народам, включая национальные меньшинства, подвергшимся депортациям.

354. Тем не менее, попытки изменить этнический состав населения, избавившись от неугодной властям группы, предпринимаются в Краснодарском крае. На турок-месхетинцев, а также другие группы меньшинств (курдов, хемшилов, езидов) оказывается давление с целью вынудить их выехать из региона, а также не допустить приезда новых представителей меньшинств (подробнее см. комментарий к части 1 ст. 4 РКНМ).

355. Периодически в разных регионах страны происходят насильственные выселения небольших групп цыган, обычно за границу соответствующего региона или в то место в Российской Федерации, где они были последний раз зарегистрированы по месту жительства. Наиболее крупная депортация такого рода прошла 16 октября 2001 г., когда местные органы милиции депортировали около 100 цыган из Краснодара в Воронежскую область - туда, где они имели постоянную регистрацию. Выселения цыган-люли имели место в Москве, Петербурге, Архангельске, Владимире, Нижнем Новгороде, Сургуте и многих других городах. Иногда милиция просто уничтожает временные лагеря цыган, вынуждая их перемещаться на другое место; такое в 2002-2004 гг. неоднократно происходило в окрестностях Санкт-Петербурга.

356. Мэрия Архангельска пытается добиться выселения цыганского поселка. Цыганский табор переселился в Архангельск из Волгограда в 2004 г. Цыгане на законных основаниях оформили аренду земли на окраине города и начали ее заселение. Но в октябре 2004 года мэрия г. Архангельска вынесла распоряжение об отмене разрешения на выделение участка земли под жилищное строительство и попыталась лишить цыган регистрации по месту жительства. Это решение было оспорено в суде; судебные тяжбы продолжаются до настоящего времени. Мэрия при поддержке местных СМИ развязала антицыганскую кампанию; при этом в защиту цыган фактически не выступила прокуратура Архангельской области.

357. Определенные опасения связаны с начавшейся в 2002 г. кампанией по слиянию субъектов федерации. Закрепившееся в прессе обозначение этого процесса как "объединения" регионов, по существу неверно. Лишь идет о лишении статуса субъектов федерации (а значит - бюджетной самостоятельности и представительства в Совете Федерации) ряда автономных округов, которые и так входят в состав регионов, с которыми они "объединяются".

358. Первой инициативой такого рода стало слияние Пермской области (ПО) с Коми-Пермяцким автономным округом (КПАО). По данным переписи 2002 г., 59,0% населения округа составляют коми-пермяки.

359. Формально инициативу создания единого Пермского края (ПК) в 2002 г. проявили губернатор и Законодательное собрание Пермской области. Идея объединения ПО и КПАО мотивировалась необходимостью решения проблем, связанных со слишком сложным и асимметричным характером федеративного устройства РФ. С одной стороны, КПАО входит в состав ПО; с другой, ПО и КПАО являются равноправными субъектами РФ как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с центральными органами власти; при этом органы ПО формируются с участием населения КПАО. Также в связи с объединением делался упор на создание единых экономических правил и централизацию финансовых потоков (особенно в лесной промышленности), что должно привести к более простому и взаимовыгодному решению экономических проблем обоих субъектов после их объединения. КПАО находится на последнем месте по уровню жизни среди регионов Приволжского Федерального округа. Считалось, что в нем не сложилось никакой особой социальной инфраструктуры, промышленного или кадрового потенциала, которые бы препятствовали объединению.

360. После достижения предварительных договоренностей между двумя субъектами 7 декабря 2003 г. состоялся референдум о слиянии. Результаты референдума подтвердили согласие основной массы граждан ПО и КПАО с идеей объединения. В итоге в ПО за объединение проголосовало 83,81% участников референдума, в КПАО - 89,77%. Однако, добровольность голосования вызывает сомнения: кампания, проводимая властями в пользу слияния, носила весьма агрессивный характер; поступили многочисленные свидетельства того, что для обеспечения явки избирателей использовалось административное принуждение.

361. В итоге за основу была принята формула объединения, а не поглощения: не округ должен влиться в область, а на месте двух субъектов образуется новый регион. Сохранение КПО в качестве единой административно-территориальной единицы с "особым статусом" гарантировано Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г.

362. ПК считается образованным 1 декабря 2005 г.: в это время ПО и КПАО прекращают свое существование, так как истекают полномочия губернатора ПО и главы администрации КПАО; соответственно, назначаются и проводятся выборы губернатора ПК. Одновременно с 1 декабря 2005 г. начинается переходный период, который должен завершиться не позднее 31 января 2007 г. формированием Законодательного (представительного) органа государственной власти ПК. Создание единого бюджета ПК предполагается завершить лишь к 2009 бюджетному году.

363. Окончательное положение КПО остается пока не проясненным, так же как и содержание понятия "особый статус", использованного в Федеральном конституционном законе. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает, что территория любого субъекта федерации нацело делится на районы, являющиеся муниципальными образованиями. Между тем, КПАО состоит из шести районов и городского столичного округа. Никаких иных административно-территориальных образований, тем более с "особым статусом", федеральное законодательство (к которому в этом вопросе отсылает Федеральный конституционный закон) не предусматривает.

364. Говорить о возможных последствиях объединения для коми-пермяков в области языка, культуры и образования пока преждевременно. Однако, Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ и все региональные нормативные акты и соглашения об объединении не содержат конкретных положений, касающихся языка и культуры коми-пермяков, а также не устанавливают гарантий для учреждений образования и культуры КПАО, финансировавшихся из бюджета субъекта федерации. Между тем, в Кудымкаре, столице округа, действуют национальное издательство, национальный театр, институт повышения квалификации учителей и другие учреждения. Возникают сомнения, что все эти объекты могут финансироваться из муниципального бюджета, и отсутствуют гарантии, что такое финансирование обеспечит бюджет ПК; между тем, округ гарантированно потеряет федеральные бюджетные трансферты. Кроме того, после слияния школы КПО будут использовать в учебном плане региональный компонент ПК, и нет гарантий, что там будут учтены потребности коми-пермяков.

365. Возникают сомнения, что предусмотренное целевой комплексной программой ПО "по развитию и гармонизации межнациональных отношений" создание и функционирование Института языка, литературы, истории коми-пермяцкого народа на базе коми-пермяцкого-русского отделения филологического факультета Пермского государственного педагогического университета, а также проведение посвященных коми-пермякам конференций и фольклорных мероприятий могут быть адекватной заменой возможной утрате инфраструктуры КПАО.

366. В стране также идет процесс слияния Долгано-Ненецкого и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем и Корякского автономного округа с Камчатской областью. Были заявлены инициативы по слиянию ряда других субъектов РФ. Многие официальные интервью и заявления позволяют говорить о том, что слияние субъектов является результатом централизованной кампании, запущенной Администрацией Президента РФ, а не следствием инициативы "снизу"(49). При этом возникают те же вопросы и проблемы, что и при образовании ПК: во всех соглашениях и нормативных актах игнорируются проблемы "титульных" национальностей, остаются неясными статус территории автономных округов после слияния и дальнейшая судьба учреждений образования и культуры, находящихся в ведении округов.

367. Высказываются также опасения в связи с возможным изменением границ муниципальных образований после вступления в силу в 2009 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Уже с 1 июня 2005 г., со ссылкой на  федеральный закон и согласно новому территориально-административному делению Кабардино-Балкарской Республики, села Хасанья и Белая речка (преимущественно балкарские по составу населения) вопреки воле большинства их жителей и в нарушение их конституционного права на местное самоуправление утратили статус муниципальных образований и стали микрорайонами столицы Кабардино-Балкарии. Но есть пример прямо противоположного характера: в декабре 2005 г. парламент Карачаево-Черкесии принял решение об объединении всех абазинских сел в единый Абазинский район; ожидается образование в КЧР по этому принципу ногайского района.

Статья 17

1. Стороны обязуются не препятствовать осуществлению прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, устанавливать и поддерживать свободные и мирные контакты через границы с лицами, на законных основаниях находящимися на территории других государств, в частности с лицами, с которыми они имеют общую этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность или общее культурное наследие.

368. Не отмечается какой-либо деятельности, посредством которой органы власти или их должностные лица пытались бы препятствовать свободным и мирным контактам лиц, относящихся к меньшинствам, через границы.

2. Стороны обязуются не препятствовать осуществлению прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, участвовать в деятельности неправительственных организаций как на национальном, так и на международном уровне.

369. Не отмечается какой-либо деятельности органов власти или их должностных лиц, направленной на то, чтобы воспрепятствовать участию лиц, относящихся к меньшинствам, в деятельности неправительственных организаций как на национальном, так и на международном уровне. Единичные случаи, связанные с воспрепятствованием учреждению и регистрации этнических неправительственных организаций, описаны в разделе, посвященном ст.7 РКНМ. Проблемы, связанные с международными контактами НПО, в том числе в получении зарубежного финансирования, являются общими для этнических и неэтнических НПО.

370. Поправки в законодательство о некоммерческих организациях, принятые в конце 2005 г., вместе с начатой государством кампанией против зарубежного финансирования НПО создают новые риски для НПО меньшинств, в финансовом и техническом отношении зависимых от контактов с иностранными государствами (как, например, немецких НПО - с Германией, литовских - с Литвой и пр.).

Статья 18

1. Стороны прилагают усилия к заключению в случае необходимости двусторонних и многосторонних соглашений с другими государствами, особенно с соседними государствами, для обеспечения защиты лиц, принадлежащих к соответствующим национальным меньшинствам.

371. Россия участвует в более чем двадцати двусторонних договорах об основах межгосударственных отношений, которые содержат положения о защите меньшинств. Кроме того, заключен ряд ведомственных соглашений в области образования и культуры со странами бывшего СССР.

2. Стороны принимают при необходимости меры, направленные на поощрение трансграничного сотрудничества.

372. Трансграничное сотрудничество в гуманитарной области по вопросам, которые затрагивают национальные меньшинства, в основном развивают власти отдельных регионов. Федеральные власти содействуют трансграничному сотрудничеству, касающемуся коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также российских немцев.

Статья 19

Cтороны обязуются соблюдать и претворять в жизнь принципы, содержащиеся в настоящей рамочной Конвенции, допуская, если это необходимо, только те ограничения, отступления или изъятия, которые предусмотрены в международно-правовых документах, в частности в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней, в той мере, в которой они касаются прав и свобод, вытекающих из указанных принципов.

373. В основном государство действует в рамках РКНМ, но отдельные отступления противоречат иным международно-правовым документам, в частности Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Установленные законодательством ограничения на создание и деятельность политических партий и национально-культурных автономий вступают в противоречие со ст.11 ЕКПЧ и ст.22 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), поскольку в отношении партий нарушают принцип соразмерности, а в отношении НКА не имеют обоснованных целей. Ограничения на создание НКА также содержат признаки нарушения ст.14 и части 1 ст.2 МПГПП.

374. Практика соблюдения и исполнения законодательства РФ демонстрирует многочисленные нарушения международных обязательств страны, в основном связанные с дискриминацией (см. комментарии к части 1 ст.4, части 1 ст.6 и части 3 ст.12).

Часть 3. Динамика ситуации в период второго цикла мониторинга

Общая динамика законодательства и внутренней политики

375. На положение национальных меньшинств в 2000-2005 гг. влияют, в числе прочего, следующие компоненты государственной политики: централизация системы власти, все более широкое использование авторитарных методов правления, ужесточение миграционного законодательства и кампании по борьбе с так называемой "нелегальной" миграцией, бесконтрольное расширение полномочий правоохранительных органов, укрепление и активизация различных контрольных и репрессивных механизмов, в том числе систем учета населения, резкое сокращение социальных обязательств государства, в том числе в отношении культуры, образования и СМИ, унификация и централизация языкового, медийного и образовательного пространства, различная государственная политика по отношению к разным конфессиям, сворачивание взаимодействия власти с гражданским обществом. Общим фоном ситуации служит, с одной стороны, резкий рост числа, масштаба и жестокости акций насилия по мотивам этнической, религиозной и расовой ненависти, все более частые публичные проявления ксенофобии, в том числе респектабельными в прошлом СМИ, с другой - попустительство проявлениям вражды или прямая их поддержка со стороны власти. Важным обстоятельством является также война в Чечне и кампания по борьбе с терроризмом, сопровождающиеся безнаказанными нарушениями закона со стороны правоохранительных органов и армии и общим нагнетанием ксенофобии.

1) Сохраняющиеся позитивные достижения 1990-х гг.

376. В качестве таковых можно рассматривать:

• публичное признание государством, в том числе в Конституции и законодательстве, этнического и языкового плюрализма страны;
• поддержку государственными институтами республик в составе РФ языков и культур их "титульных" этнических групп;
• свободу использования языков в неофициальной сфере, законодательное закрепление возможности пользования различными языками в официальном общении и в системе образования;
• законодательные гарантии права на ассоциацию и относительную свободу деятельности неправительственных организаций;
• право граждан на информацию и возможность создания негосударственных СМИ, в том числе на языках меньшинств;
• возможности для граждан и организаций устанавливать международные контакты;
• сохранение государственных СМИ и образовательных институтов на иных, кроме русского, языках;
• свободу культурного самовыражения;
• демонстрацию федеральными и региональными властями интереса к решению проблем коренных народов;
• декларации властей всех уровней о необходимости противодействия экстремизму и возбуждению этнической и религиозной вражды;
• относительную активность региональных властей в поддержке этнокультурных проектов и организаций "нетитульных" меньшинств.

377. Важным позитивным обстоятельством следует считать принципиальную готовность российского правительства сотрудничать с другими государствами и с международными организациями в области прав человека.

2) Не решаемые проблемы, наследуемые от предшествующего периода

378. Законодательство, содержательно касающееся равенства прав и свобод и защиты меньшинств, в значительной степени остается декларативным и не подкрепленным соответствующими механизмами реализации.

379. Законодательство по-прежнему не содержит дефиниции дискриминации и смежных понятий, однозначного запрета прямой и косвенной дискриминации и не устанавливает эффективных правовых механизмов предотвращения и ликвидации дискриминации, а также возмещения жертвам понесенного вреда.

380. Позитивные обязательства государства в области защиты меньшинств изложены в законодательстве крайне нечетко, не подкреплены институциональными гарантиями, а их исполнение зависит от усмотрения институтов исполнительной власти и отдельных должностных лиц. Реальное финансирование федеральных и региональных программ, имеющих отношение к меньшинствам, как правило, существенно меньше запланированного.

381. В целом в неприкосновенности остается паспортная система, создающая предпосылки для дискриминационного обращения со стороны правоохранительных органов, социального исключения, в том числе исключения меньшинств, и, в отдельных случаях, целенаправленной массовой дискриминации по этническому признаку.

382. На федеральном уровне нет специализированных и вообще каких-либо эффективных органов, занимающихся защитой меньшинств и предотвращением и ликвидацией дискриминации.

383. Правоохранительная система, за изъятием единичных эпизодов, игнорирует проблему возбуждения этнической вражды и преступлений по мотивам расовой, этнической и религиозной ненависти.

384. Статус образовательных учреждений, где иные, кроме русского, языки используются как средство или предмет обучения, остается законодательно не определенным и лишенным гарантий.

385. В 2000-2005 гг. продолжалась и ужесточалась политика преследований в отношении турок-месхетинцев в Краснодарском крае; по мере выезда турок в США объектом аналогичных преследований становятся другие меньшинства: курды, езиды, хемшилы.

386. Продолжается дискриминация чеченцев и цыган со стороны представителей власти и частных лиц по всей стране.

387. Практика применения законодательства о беженцах и вынужденных переселенца остается ограничительной и дискриминационной.

388. Конфликт вокруг Пригородного района Северной Осетии - Алании остается неурегулированным; перемещенные лица - ингуши из Пригородного района не могут вернуться в места, откуда они были изгнаны; продолжаются акты дискриминации и насилия в отношении ингушей, живущих в Северной Осетии.

389. Ни государство, ни ведущие политические силы не инициируют обсуждение проблем дискриминации и вопроса о необходимости принятия антидискриминационного законодательства. Напротив, государство стремится либо подменить повестку дня и обсуждать вопросы "межнациональных отношений", "этнокультурного развития" или "конфликтов", либо ограничить дебаты темами "экстремизма" и трудностей межличностных коммуникаций, т.е. проблемой "толерантности".

390. РФ не присоединяется к Соглашению стран СНГ 1992 г. по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов.

3) Позитивные тенденции 2000-2005 гг.

391. Высшие должностные лица сделали ряд заявлений, в которых признали проблему массового этнически мотивированного насилия и разжигания вражды, и осудили эти явления.

392. В 2002 г. принят Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности", а также связанные с ним дополнения в ряд федеральных законов, что в совокупности предоставляет властям эффективные механизмы подавления любой активности, которую они сочтут "экстремистской". Правда, подобные возможности в целом не используются.

393. В 2001 г. принят новый Трудовой кодекс РФ, запрещающий дискриминацию в трудовых отношениях и дающий возможность судебного обжалования дискриминации. Правда, Трудовой кодекс, как и все прочее законодательство, не содержит определения дискриминации, а практика противодействия дискриминации по-прежнему отсутствует.

394. С 2002 г. несколько возросла активность правоохранительных органов в борьбе с разжиганием этнической вражды и преступлениями на почве ненависти. В системе МВД, прокуратуры и ФСБ были созданы специальные подразделения по борьбе с экстремизмом. Правда, активность правоохранительных органов по-прежнему оставалась неадекватной реальным проявлениям дискриминации, языка вражды и насилия.

395. В конце 2004 г. были изменены правила регистрации по месту пребывания для граждан РФ; новый порядок разрешает пребывание без регистрации сроком до трех месяцев. Тем самым был ослаблен один из факторов, стимулирующих этнически избирательные проверки документов. На практике правоохранительные органы переключились на контроль за пребыванием иностранцев и существенно сократили проверки российских граждан и взимание штрафов за отсутствие регистрации.

396. В 2002 г. благодаря позиции, занятой федеральными органами управления образованием, сократилось число произвольных отказов в доступе к образованию под предлогом отсутствия регистрации по месту жительства и российского гражданства.

397. Поправки 2003 г. к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" несколько упростили процедуру создания местных НКА.

398. На федеральном уровне и в нескольких субъектах РФ приняты меры по стимулированию участия коренных малочисленных народов в представительных органах власти.

399. Проводилась в жизнь Федеральная целевая программа по формированию установок толерантного сознания и профилактике экстремизма в российском обществе на 2001-2005 гг. Правда, программа в основном ограничивалась поддержкой исследований и разработок учебных материалов и была закрыта досрочно в мае 2004 г.

400. Власти нескольких регионов приняли ряд законов и целевых программ, касающихся поддержки образования и культуры меньшинств, а также помощи этническим НПО. Правда, эти законы декларативны и не создают новых механизмов и гарантий по сравнению с теми, что уже закреплены федеральным законодательством.

4) Негативные тенденции 2000-2005 гг.

401. Принято новое ограничительное и репрессивное законодательство о гражданстве и о правовом положении иностранцев (2002), которое поставило многих бывших граждан СССР, законно живущих в РФ, в положение нелегальных иммигрантов. Фактически в стране ведется инициированная государством перманентная антимигрантская кампания, которая вносит большой вклад в общий рост ксенофобии.

402. В 2004 г. усилены санкции за нарушение правил паспортной системы.

403. В стране все более широко распространяются автоматизированные системы учета населения, создающие новые механизмы социального исключения в дополнение к паспортной системе.

404. Федеральный закон 2001 г. о политических партиях не допускает создание партий на этнической основе, каковая понимается широко, в том числе как выражение и защита каких-либо этнических интересов. Этот закон также допускает существование только федеральных, но не региональных партий.

405. Поправки к избирательному законодательству 2005 г. запрещают избирательные блоки и сокращают применение мажоритарной системы в пользу пропорциональной. Это практически исключает возможность самостоятельного участия организаций меньшинств в выборах в органы государственной власти.

406. Дополнение в Закон о языках 2002 г. допускает использование только кириллического алфавита как графической основы государственных языков республик в составе РФ, если иное не установлено специально принятым федеральным законом.

407. Формулировки Федерального закона о государственном языке 2005 г. допускают ограничение использования иных, кроме русского, языков в неофициальной публичной сфере и требуют обязательного использования русского языка в официальном общении.

408. Поправки 2003-2004 г. к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" дискриминационным образом ограничили круг этнических общностей, от имени которых могут создаваться эти организации, понизили статус федерального консультативного совета по делам НКА и практически аннулировали позитивные обязательства государства по отношению к НКА.

409. Сложившаяся практика запретов на параллельное существование на одной территории двух и более национально-культурных автономий одной этнической группы была подтверждена постановлением Конституционного суда РФ (2004).

410. В 2004 г. была практически свернута работа федерального консультативного совета по делам национально-культурных автономий. На федеральном уровне были упразднены консультативные органы, занимающиеся проблемами коренных народов Севера.

411. Новый Жилищный кодекс (2004) не содержит никаких антидискриминационных положений.

412. Новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (2003) утратил по сравнению с предшествующим законодательством положения об учете особых потребностей национальных меньшинств и коренных народов в местах их компактного проживания.

413. Изменения в федеральном законодательстве фактически положили конец государственной поддержке СМИ, в частности, бюджетному субсидированию местной прессы, в том числе на языках меньшинств.

414. Реформа Всероссийской государственной телерадиовещательной компании (ВГТРК) 2004 г. привела к пересмотру сетки вещания в пользу федерального центра и сокращению вещания республиканских станций на региональных языках.

415. С 2005 г. прекратилось государственное субсидирование негосударственных общеобразовательных школ.

416. Законы о беженцах и вынужденных переселенцах применяются в минимальном объеме и практически "замораживаются".

417. Принятые в 1999-2001 годах три федеральных закона о коренных малочисленных народах остаются декларативными и в значительной степени не исполняются, в особенности закон о территориях традиционного природопользования.

418. Федеральное правительство прекратило разработку новых законодательных инициатив и новых федеральных программ, связанных с меньшинствами.

419. С 2002 г. федеральное МВД проводит специальные операции "Табор", открыто направленные против цыган.

420. В 2004 г. началось возбуждение сфабрикованных уголовных дел против мусульман, подозреваемых в симпатиях к радикальным течениям в исламе.

421. В ряде регионов (Краснодарский и Ставропольский края, Башкортостан) власти препятствуют созданию и государственной регистрации неугодных им организаций меньшинств или ликвидируют их по произвольным основаниям.

422. Власти Республики Марий Эл оказывают давление, в том числе неправовыми методами, на марийские национальные организации.

423. Власти Краснодарского края в 2002-2003 гг. пытались ликвидировать НПО, занимающие защитой месхетинских турок; по произвольным формальным основаниям были закрыты краснодарское отделение Международного отделения общества месхетинских турок "Ватан" и фонд "Школа мира".

424. Принятые в декабре 2005 г. поправки в законодательство о некоммерческих организациях открывает для государства новые возможности ликвидации НПО по множеству формальных оснований и создает риски для НПО, поддерживающих зарубежные контакты.

425. Особо следует отметить отсутствие прогресса в подготовке к ратификации 12 Дополнительного протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств.

426. Реформа местного самоуправления и кампания по слиянию некоторых субъектов РФ оставляют ряд вопросов и не позволяют пока делать однозначные оценки.

Общие комментарии относительно распространения информации о РКНМ и развития сотрудничества между гражданским обществом и правительством

427. Правительство не прилагало специальных мер для распространения информации об РКНМ. Исключением можно считать единичные мероприятия, организованные при участии правительственных структур и посвященные Рамочной конвенции. Можно назвать однодневный семинар в Пермской области, проведенный 24 марта 2005 г. совместно Правительством РФ и Директоратом по правам человека Совета Европы при участии лидеров федеральных НКА и посвященный исполнению Россией РКНМ. Кроме того, 10 и 11 февраля 2005 г. федеральное Министерство регионального развития провело презентацию проекта официального доклада РФ второго цикла мониторинга об исполнении РКНМ. Правда, при завершении работы над докладом замечания правозащитных и этнических НПО не были учтены. Также представители ряда федеральных министерств присутствовали на семинарах, организуемых Центром межнационального сотрудничества (Москва) для активистов НПО при финансовой поддержке Совета Европы. Представители МИД и Министерства регионального развития РФ также 2-3 апреля 2005 г. посетили семинар по подготовке параллельного доклада НПО об исполнении РКНМ, проведенный Центром развития демократии и прав человека (Москва) при поддержке Совета Европы.

428. Сотрудничество органов власти с гражданским обществом в области защиты национальных меньшинств в основном развивалось в рамках консультативных структур (см. Часть 2 настоящего доклада, комментарий к ст.15 РКНМ), преимущественно на региональном уровне, и затрагивало в основном этнические НПО. Взаимодействие правозащитных и этнических НПО с органами власти по проблемам противодействия ксенофобии и дискриминации в стране в целом сворачивается.

Общие комментарии относительно того, каким образом во внутренней политике учитывалась Резолюция Комитета Министров относительно исполнения Россией Рамочной Конвенции (документ ResCMN(2003)9)

429. Общая ситуация с национальными меньшинствами. В своей основе остается неизменной.

430. Законодательство. Целый ряд положений законодательства отражает принципы РКНМ. Преимущественно осуществление требований РКНМ связано с защитой "титульных" этнических групп в республиках РФ. "Национально-культурные автономии" не имеют большого практического значения, и вследствие изменений законодательства их роль еще более снижается.

431. Межэтнический диалог и поощрение толерантности . Меры по поощрению межэтнического диалога, противодействию ксенофобии и этническому насилию остаются неадекватными; уровень нетерпимости и этнического насилия возрастает по всей стране.

432. Значение позитивных мер. Они по-прежнему остаются ограниченными и постоянно сокращаются, в том числе вследствие поправок в федеральный закон о национально-культурных автономиях (2003-2004). "Нетитульное" население в республиках РФ нередко сталкивается с ограничением своих социальных возможностей по сравнению с "титульными" национальностями.

433. Административные практики, ведущие к дискриминации. Паспортная система, законодательство об иностранных гражданах и практика его применения и другие административные механизмы порождают этническую дискриминацию, в первую очередь в форме "расового профилирования", то есть этнически избирательного подхода в работе правоохранительных органов. Это оказывает негативное влияние на отдельные группы меньшинств, в основном цыган, чеченцев и месхетинских турок. Политика преследований месхетинских турок в Краснодарском крае не прекращается, не смягчается и распространяется в полном объеме на другие группы (курдов, хемшилов, езидов).

434. Языки меньшинств. Языки меньшинств остаются в маргинальном положении, сфера их применения сужается; новое законодательство о государственном языке (2005) и о местном самоуправлении (2003) создает новые риски для их применения.

435. Участие меньшинств в общественной и политической жизни. Федеральный закон о политических партиях (2001) и изменения в избирательном законодательстве (2002-2005) исключают организованную политическую активность национальных меньшинств. Консультативный Совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве РФ собирался нерегулярно и в начале 2004 г. приостановил деятельность; его статус и полномочия были ограничены поправками в Федеральный закон о национально-культурной автономии. Также были упразднены консультативные органы, где обсуждались проблемы коренных народов Севера. Эффективность региональных консультативных органов остается крайне ограниченной; система регулярного взаимодействия этнических и правозащитных НПО с властями для решения текущих проблем не сложилась на федеральном уровне и в большинстве субъектов РФ.

436. Таким образом, Резолюция Комитета Министров относительно исполнения Россией Рамочной Конвенции (2003) не была учтена в законотворчестве и внутренней политике России.

Примечания

(1)  Были использованы материалы Московской Хельсинкской группы, Центра экстремальной журналистики, Агентства "Интерньюс", а также Андрея Борисова (директор Центра социально-политических исследований "Консенсус", Пермь), Анны Качкаевой (Москва), Ольги Гулиной (Уфа), Виктории Ховалыг (Кызыл), Румины Эльмурзаевой (Махачкала).

(2)  Если определенный инцидент широко описывался и комментировался средствами массовой информации и правозащитными организациями и стал общеизвестным, в докладе не приводится ссылка на конкретный источник информации.

(3)  Официальное определение "титульной нации" в значении этнической группы, давшей название стране, применительно к иностранным государствам было впервые использовано в Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" 1999 г.

(4)  Подсчитано по: http://www.perepis2002.ru/ct/doc/TOM_04_07.xls.

(5)  Такой показатель достигнут в значительной степени за счет данных о том, что в Чечне живет более 1 млн. чел., в основном чеченцев. Эти сведения о численности жителей Чечни вызывают серьезные сомнения.

(6)  Cету - православная по вероисповеданию группа, говорящая на эстонском языке и живущая по обе стороны границы между Россией и Эстонией.

(7)  Ныне различаются "федеральные конституционные законы" и "федеральные законы", то есть законы, принятые на основе и во исполнение Конституции РФ, и "законы РФ", то есть законы, принятые до вступления в силу ныне действующей Конституции. Кроме того, сохраняют силу некоторые законы СССР. Законы СССР и законы РФ действуют в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам.

(8)  Термины "этнические", "языковые", "религиозные" и прочие "меньшинства" применения не находят.

(9)  Внесенные в конце декабря 2005 г. поправки в законодательство об НКО уравняли эти организации с общественными в отношении порядка регистрации и государственного контроля.

(10)  Пучкова М. Соответствие Конституции и текущего законодательства РФ международным обязательствам РФ в области предотвращения и ликвидации расовой и этнической дискриминации // Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации. М.: Немецко-русский обмен, 2004. С.30.

(11)  Утверждение, что турки сами преднамеренно уклоняются от регистрации в Краснодарском крае, приводимое в разделе 4.7. правительственного доклада РФ о соблюдении РКНМ (документ ACFC/SR/II(2005)003), является преднамеренной ложью. Также не соответствует действительности утверждение, что турки-месхетинцы пользуются всей полнотой прав, независимо от гражданства и регистрации.

(12)  Федеральная целевая программа "Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев". Приложение 2. Основные мероприятия по созданию условий для развития культуры и традиций российских немцев.

(13)  Перечень проектов в области культуры, образования, поддержки деятельности ЦНК, РНД и ЦВ в рамках президентской Федеральной целевой программы "Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы", реализованных за счет средств федерального бюджета в 2003 году. См. также: Президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы. 2003 год.

(14)  Итоги реализации федеральных целевых программ в 2004 году.

(15)  Система программных мероприятий подпрограммы "Развитие культуры и сохранение культурного наследия России".

(16)  См.: Концепция государственной национальной политики Российской Федерации: опыт, реализация. 2002 год. К Всероссийскому совещанию в Доме Правительства Российской Федерации 18 апреля 2003 года "О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации". М: Правительство РФ, 2003. Т.1. С.27-29.

(17)  В Ульяновской области, например, еще в 1989 г. был основан на правах областного государственного учреждения культуры Центр возрождения и развития национальных культур; в Тюменской области в 2001 г. создан Областной дворец национальных культур и пять муниципальных центров национальных культур.

(18)  В Самарской области на правах государственного учреждения культуры в 2001 г. был создан Дом дружбы народов, ставший ресурсным центром для 18 общественных объединений; в Башкортостане в таком же качестве в 1995 г. Дом дружбы народов РБ, где размещаются 28 организаций. По данным В.Ю.Зорина, на начало 2004 г. в стране было десять Домов народов России, более 150 Центров национальной культуры и около десяти Домов дружбы народов. См. Зорин В.Ю. Материалы к выступлению "Некоторые аспекты реализации государственной национальной политики в свете итогов переписи". 23.01.2004.

(19)  Наиболее развитые сети государственных и муниципальных учреждений культуры, служащих базой для этнических организаций и этнокультурных проектов, имеют Башкортостан, Коми, Омская, Пермская и Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ.

(20)  Как областной Дворец культуры "Пролетарка" в Твери.

(21)  Концепция государственной национальной политики Российской Федерации: опыт, реализация. 2002 год. Т.2. С.573.

(22)  В 2002 г. курс евро в среднем составлял примерно 30 руб.

(23)  Письмо № Д15/785 от 22.11.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью руководителя Главного управления общественных, межрегиональных связей и информационной политики Самарской области Л.И.Дуровой.

(24)  Концепция государственной национальной политики Российской Федерации: опыт, реализация. 2002 год. Т.1. С.314; Т.2. С.509.

(25)  Там же. Т.2. С.555.

(26)  По справке Министерства культуры и национальной политики Республики Коми.

(27)  По данным Министерства культуры и национальной политики Республики Коми.

(28)  Концепция государственной национальной политики Российской Федерации: опыт, реализация. 2002 год. Т.2. С.375.

(29)  Там же. Т.1.С.339.

(30)  Письмо № 11-28/5008 от 27.10.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью первого вице-губернатора Приморского края Ф.Т.Новикова.

(31)  О курьезе, связанном с недопущением, согласно поправкам к Закону об НКА 2003, многоэтничных национально-культурных автономий, см. комментарии к ст.7 РКНМ.

(32)  Данные о количестве инцидентов и о числе уголовных дел получены в ходе общенационального мониторинга, проводимого Информационно-аналитическим центром "Сова".

(33)  И, таким образом, не соответствует действительности утверждение, приводимое в разделе 4.7.правительственного доклада РФ о соблюдении РКНМ (документ ACFC/SR/II(2005)003), что власти Краснодарского края сотрудничают с обществом "Ватан" в деле решения проблем месхетинцев.

(34)  В Карелии в начале 1990-х гг. были образованы карельский "национальный" район и вепсская "национальная" волость. Конституция республики 2001 г. признает возможность создания "национальных" муниципальных образований, однако прежний закон о таких образованиях 1991 г. был отменен в 2003 г., а новый так и не был принят.

(35)  Наиболее вопиющие примеры содержат следующие пособия: Бородина А.В. Основы православной культуры. М.: Покров, 2002; Сюньков В.Я. Основы безопасности жизнедеятельности. Учебное пособие для 7-8 классов общеобразовательной школы. М: Московский учебник, 2002 (гл.3); Сюньков В.Я. Основы безопасности жизнедеятельности. Учебное пособие для 10-11 классов общеобразовательной школы. В 2-х частях. М: Московский учебник, 2002 (гл.6).

(36)  Приложение к письму № 69/6171-13 от 05.11.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью заместителя губернатора Тверской области Б.А.Кузнечика.

(37)  Приложение к письму № 14/61-376 от 10.11.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью заместителя главы администрации - руководителя аппарата губернатора Иркутской области Л.М.Берзиной.

(38)  По данным краснодарской краевой НКА российских немцев.

(39)  По справке отдела политики и общественных связей Управления внутренней политики и взаимодействия с территориями аппарата Администрации Пермской области. Пермь, апрель 2004 г. и информации региональной Пермской еврейской НКА.

(40)  Письмо № 20-09/640 от 10.11.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью заместителя руководителя аппарата губернатора Саратовской области Б.Л.Шинчука.

(41)  Пучкова М. Соответствие Конституции и текущего законодательства РФ международным обязательствам РФ в области защиты национальных меньшинств // Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации. М.: Немецко-русский обмен, 2004. С.130.

(42)  Документ ACFC/SR/II(2005)003, pp.92-96.

(43)  Данные в приложении к докладу приведены некорректно и допускают разные интерпретации.

(44)  При такой системе в наиболее благоприятном положении оказываются "титульные" национальности республик, в наименее - дисперно расселенные этнические группы, особенно которые не могут рассчитывать на поддержку "родственных" государственных образований.

(45)  Для сравнения - в 2003/2004 учебном году в Пензенской области таких учебных учреждений было 35, в Оренбургской - 129, в Омской области - 65 (по данным администраций этих регионов).

(46)  Рафиков Р.Г. Вопросы межэтнических, религиозных и миграционных отношений в Красноярском крае в 2003 году (Информационный бюллетень № 4). Красноярск: Изд-во "Клареатинум", 2004. С.18. Следует отметить, что школа № 6 является экспериментальной; в рамках так называемого школьного компонента учебного плана там также изучаются литовский, латышский и эстонский языки.

(47)  Письмо № 11-28/5008 от 27.10.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью первого вице-губернатора Приморского края Ф.Т.Новикова.

(48)  Письмо № 08/15-471 от 14.10.2003 на имя депутата Государственной думы РФ В.В.Игрунова за подписью заместителя главы Администрации Оренбургской области А.Н.Лихвина.

(49)  Следует также учитывать, что в конце 2005 г. инициатива ряда общественных организаций относительно объединения Краснодарского края и Адыгеи, вызвала резкие протесты адыгского движения, что становится новым фактором дестабилизации на Северном Кавказе.

Февраль 2006 года

От редакции: см. также Приложение к альтернативному докладу НПО - "Дискриминация чеченцев в Российской Федерации".