Справка об обстановке в Республике Дагестан и мерах по ее стабилизации

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Документ подготовлен аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Дмитрия Козака в июле 2005 года.

Республика Дагестан — самая большая республика Северного Кавказа с площадью территории 50,3 тыс. кв. км и населением 2,6 млн человек. Республика Дагестан (далее — РД) расположена в восточной части Кавказа и, будучи самым южным регионом России, по суше и Каспийскому морю граничит с пятью государствами — Азербайджаном, Грузией, Ираном, Казахстаном и Туркменистаном. Внутри Российской Федерации Дагестан соседствует со Ставропольским краем, Калмыкией и Чеченской Республикой.

Административно Дагестан делится на 42 района, в его составе 10 городов, 19 поселений городского типа, 700 сельских администраций, 1604 сельских населенных пункта.

Республика Дагестан обладает разветвленной сетью автомобильных и железных дорог, нефтепроводов и газопроводов, значительными запасами нефти, лесными и водными биологическими ресурсами, минеральными источниками и лечебными грязями.

Промышленность республики представлена почти всеми крупными отраслями производства. На территории Дагестана находятся семь гидроэлектростанций с общей установленной мощностью 1,7 тыс. МВт. Основу химической и нефтехимической промышленности составляют 10 предприятий, на которых занято около 2 тысяч человек. В пищевой и перерабатывающей промышленности республики насчитывается 427 предприятий всех форм собственности.

Сельское хозяйство Дагестана является одной из базовых отраслей экономики, в которую входит 900 сельскохозяйственных предприятий и более 36 тысяч фермерских хозяйств. 57% посевной площади занимают зерновые культуры. На Дагестан приходится 32% виноградных насаждений и 23% валового производства винограда России.

На территории Республики Дагестан находится 70 высших учебных заведений и филиалов, имеющих лицензии на право осуществления образовательной деятельности, и 32 средних профессиональных учебных заведения, в которых проходят обучение более 55 тыс. студентов (до 1991 года на территории республики было 5 высших учебных заведений и 29 техникумов, в высших учебных заведениях обучалось более 17 тыс. студентов).

Вместе с тем, как показала проведенная в республике проверка, высокий природно-ресурсный и туристско-рекреационный потенциал, богатая сырьевая база, наличие квалифицированной рабочей силы и экономически активного населения, развитая сеть высших и средних специальных образовательных учреждений используются крайне неэффективно. Республика из субъекта Российской Федерации с положительным имиджем за последние годы превратилась в депрессивный регион с неблагоприятным инвестиционным климатом, массой проблем политического, социального и экономического характера.

1. Общественно-политическая ситуация в Республике Дагестан

Общественно-политическая ситуация в Республике Дагестан остается сложной, имеются предпосылки к ее дальнейшему обострению. Одним из факторов, влияющих на общественно-политическую ситуацию в Республике Дагестан, является внутренняя миграция населения горных районов в равнинные районы республики, которая обрела особый динамизм в первой половине 1990-х годов. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, в границах Бабаюртовского района, кроме его жителей (41,4 тыс. человек), проживают 25 тыс. жителей других районов; в Кизлярском районе — соответственно 57,8 и 2,3 тыс. человек; в Кумторкалинском — 21 и 7,2 тыс.; в Тарумовском — 28,6 и 1,7 тысяч; в Хасавюртовском — 125,6 и 5,3 тысяч; в Магарамкентском — 58,6 и 1,1 тысяч. В целом по республике на территориях плоскостных районов учтено свыше 47 тыс. жителей горных районов. Вследствие указанных процессов возникают конфликты интересов старожильческих этносов — кумыков, ногайцев, русских с мигрантами: аварцами, даргинцами и др. Это, в свою очередь, служит питательной почвой для радикализации требований некоторых этнических групп, в частности, ногайцев, кумыков, настаивающих на федерализации Дагестана.

С проблемой внутренней миграции тесно связан другой фактор нестабильности — земельный вопрос, обострившийся вследствие миграционных процессов, в частности, проблема равнинных земель отгонного животноводства (кутаны). Хозяйства более 30 горных районов республики пользуются землями на территории Ногайского, Тарумовского, Кизлярского, Бабаюртовского, Хасавюртовского, Кизилюртовского, Дербентского и других районов. В результате невнятного правового статуса этих земель развивается процесс их хозяйственного освоения, не связанный с первоначальной целью (капитальная застройка, ранее на этих землях запрещенная, в основном индивидуального жилья и коммерческих объектов). В условиях земельного дефицита отмеченные проблемы могут послужить поводом для открытых межэтнических столкновений. В связи с этим возникает необходимость скорейшей разработки нормативной базы, которая бы упорядочивала землепользование в целом и хозяйственное освоение кутанных земель в частности.

Негативным следствием действия двух названных выше факторов является продолжающийся отток русского населения из республики. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, русские в Дагестане составляют 4,7% от общей численности населения республики, или 120 тыс. человек. За последние четыре года из республики уехало более 20 тыс. русских. Это усиливает межэтническую конкуренцию за распоряжение властными и экономическими ресурсами северных районов республики, что подтверждается конфликтами, возникающими по итогам выборов руководителей органов местного самоуправления (Кизлярский район). Кроме того, отмеченные процессы приводят к радикализации требований части русского населения, в частности, казачества. Руководством республики специально для решения политических и социальных проблем русского населения создан Координационный совет по Северному региону Республики Дагестан. Однако принимаемые меры не снимают остроты проблемы.

Если в краткосрочной перспективе не удастся разрешить проблему русского населения, то это приведет к острому дефициту квалифицированной рабочей силы на рынке занятости, дальнейшему снижению инвестиционной привлекательности региона, а также к деградации русскоязычной культуры.

На этом фоне усиливается отрицательное влияние, которое оказывают последствия практики насильственных депортаций, в частности, нерешенность проблемы восстановления Ауховского района, возвращения в места исторического проживания чеченцев-аккинцев. Это обстоятельство поддерживает напряженность в отношениях между аварским и лакским населением Новолакского, Казбековского районов и чеченцами-аккинцами. В республике нарастает эскалация требований тех этнических групп, которые в 1944 году были переселены в северные районы в места проживания депортированных чеченцев-аккинцев (часть аварцев, даргинцев, кумыков, лакцев, ногайцев, андийцев и дидойцы), признать их репрессированными и выплатить компенсации в соответствии с законом РСФСР "О реабилитации репрессированных народов". 12 марта 2005 года в Махачкале состоялся второй Съезд депортированных народов Дагестана, поддержавший эти требования. В целях реализации решений Съезда образован Республиканский рабочий комитет "Депортированных народов Дагестана". Есть основания полагать, что он примет активное участие в политической жизни региона для достижения своих целей, добиваясь представительства как на республиканском уровне, так и в органах местного самоуправления.

В ситуации роста межэтнической напряженности обострилась проблема разделенных народов (лезгины, аварцы, цахуры). В этой среде нарастает напряженность вследствие введения визового режима на государственной границе России с Грузией и Азербайджаном. Растущая напряженность может привести к радикализации требований лезгинского общественно-политического движения "Садвал" (образовано в 1991 году, в 2002 году не прошло перерегистрацию), преследующего цель содействовать воссоединению лезгинского народа в пределах территории его компактного расселения в Российской Федерации и Азербайджанской Республике. Экстремистская форма этого требования — образование лезгинского государства "Лезгистан".

Латентным фактором общественно-политической нестабильности служит отсутствие национально-территориальной целостности у ногайцев, расчлененных административно-территориальными границами между Республикой Дагестан, Чеченской Республикой и Ставропольским краем. В начале 1990-х годов Ногайское народное движение "Бирлик" выдвинуло требование объединения разделенной территории в целях национально-территориального самоопределения этого этноса. В последующие годы в силу снижения уровня активности национальных общественных движений это требование, казалось, потеряло свою актуальность. Однако в случае резкого обострения этнополитической обстановки в республике оно вновь может быть предъявлено власти. Неслучайно Второй съезд депортированных народов Дагестана подчеркнул необходимость решения проблем ногайского народа.

Фактором роста этнополитической напряженности является деятельность международных экстремистских групп, нацеленная на выведение этого региона из-под юрисдикции России с целью получения доступа к природным ресурсам и транспортным коридорам.

Дополнительным источником нестабильности является возрастающее влияние на общественно-политические процессы в регионе со стороны религиозных объединений. Хотя уровень и степень религиозности дагестанцев во многом зависят от места рождения и этнической принадлежности, общая численность единоверцев суннитов составляет около 87% населения республики, помимо этого серьезным влиянием пользуются суфийские шейхи и устазы. В последние годы набирает силу процесс политизации ислама: религиозные общины активно участвуют в выборах органов государственной власти и местного самоуправления, а религиозные авторитеты оказывают возрастающее влияние на глав муниципальных образований в горных районах республики. При этом между религиозными авторитетами и Духовным управлением мусульман Дагестана нередко возникает определенная конкуренция за общественное влияние, которая способствует росту напряженности.

Совокупность обозначенных выше нерешенных проблем привела к резкому обострению общественно-политической ситуации. В настоящее время в республике развивается кризис доверия к власти со стороны граждан. Свидетельством тому является убежденность значительной части населения региона, что одним из факторов, дестабилизирующих обстановку, является именно существующая система власти. По данным социологического исследования, проведенного ВЦИОМ в январе 2005 года, в числе наиболее острых социальных противоречий 34% опрошенных назвали отношения "между чиновниками и гражданами" (это второй по величине показатель по выборке; среднее значение по восьми субъектам, в которых проводился опрос, составляет 27%); 55% граждан наиболее острой проблемой считают противоречия между различными группировками в органах власти (это самый высокий показатель по выборке, среднее значение — 23%); противоречия между "разными кланами и семейными группами" наиболее острой проблемой считают не менее 35% опрошенных (самый высокий показатель по выборке, среднее значение — 12%).

Нарастающее социальное расслоение по уровню доходов также является дестабилизирующим фактором. Так, "противоречия между богатыми и бедными" и "между олигархами и остальным обществом" наиболее острой проблемой считает большинство жителей республики: суммарный показатель составляет 67% (это самый высокий показатель по выборке, среднее значение — 50%).

На фоне того, что органы государственной власти региона недостаточно эффективно разрешают наиболее острые социально-экономические проблемы, такие представления свидетельствуют о падении авторитета руководства республики. По данным социологического опроса Центра специальной связи и информации Федеральной службы охраны по Республике Дагестан, в 2005 году отмечается устойчивая отрицательная динамика в отношении населения к деятельности Госсовета Республики Дагестан. При этом за период с октября 2004 года по февраль 2005 года доля негативных оценок увеличилась более чем в два раза.

По данным социологического исследования, проведенного ВЦИОМ, только 5% населения считают, что из представителей власти, включая Президента Российской Федерации и глав местного самоуправления, руководство республики больше всех заботится о благополучии граждан (это самый низкий показатель из восьми регионов, в которых проводился опрос).

Следствием негативного отношения граждан к республиканской власти является рост протестного потенциала. По данным ВЦИОМ, в начале т. г. 52% населения региона было готово участвовать в разрешенных акциях протеста (это самый высокий показатель по выборке, среднее значение по восьми субъектам — 34%), не менее 29% готовы участвовать в несанкционированных протестных акциях (это самый высокий показатель по выборке, среднее значение составляет 10%). При этом 15% граждан, по сути, готовы к экстремистским действиям: 8% готовы захватывать здания и перекрывать транспортные пути (это самый высокий показатель по выборке, среднее значение — 2%), 7% готовы применять оружие (это второй по величине показатель по выборке в целом).

По данным социологических исследований, проведенных Службой спецсвязи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации, в первом полугодии 2005 года число сторонников Госсовета Республики Дагестан сократилось почти вдвое: с 9% в феврале до 5% в июне (см. таблицу № 1).

Таблица № 1

Как Вы относитесь к деятельности Госсовета РД	июнь 2004 г.	октябрь 2004 г.	февраль 2005 г.
в целом положительно	38,6%	19,0 %	9,0 %
безразлично	9,3 %	22,5 %	5,3 %
в целом отрицательно	23,3 %	35,6 %	72,8 %
ничего не знаю о его деятельности	13,3 %	7,3 %	6,8 %
затрудняюсь ответить	15,5 %	16,0 %	6,3 %

Разность положительных и отрицательных оценок по-прежнему остается отрицательной и самой высокой в Южном федеральном округе, она составляет — 62,2 п.п. (при среднем значении по округу — 12,3 п.п.). Количество тех, кто ничего не знает о деятельности высшего органа исполнительной власти республики, сократилось более чем вдвое: с 6,8% в феврале т. г. до 2,8% в июне (последний показатель намного превышает средний по округу — 8,9%, он означает, что практически все жители региона в той или иной степени информированы о деятельности Госсовета РД и оценивают ее вполне осознанно). Это служит косвенным показателем остроты общественно-политических проблем, решение которых население связывает с деятельностью органов государственной власти.

На этом фоне в 2005 году число лиц, чья позиция характеризуется социальной апатией, сознательным уходом от оценки общественно-политической ситуации, резко выросло с 6,3% в феврале до 16,5% в июне. (Графа "затрудняюсь ответить" в таблице № 2). Как правило, такие категории граждан служат средой для распространения наркомании и алкоголизма с одной стороны, и крайних форм религиозного экстремизма — с другой.

Таблица № 2

Как Вы относитесь к деятельности Госсовета Республики Дагестан	февраль 2005	июнь 2005
в целом положительно	9,0	5,0
безразлично	5,3	8,5
в целом отрицательно	72,8	67,2
ничего не знаю о его деятельности	6,8	2,8
затрудняюсь ответить	6,3	16,5

Сложившаяся ситуация в значительной мере объясняется отсутствием в республике централизованной и одновременно гибкой, многоплановой политики по формированию общественного мнения и, соответственно, неготовностью власти создать условия для конструктивного диалога с общественностью. Учитывая, что по количеству зарегистрированных средств массовой информации Дагестан занимает одно из ведущих мест среди субъектов Юга России: более 70% жителей регулярно читают местные газеты, более 30% газет, издающихся в городах и районах республики, имеют в составе учредителей местные администрации, среди юридически независимых средств массовой информации издаются 12 общественно-политических еженедельников, увеличиваются тиражи негосударственных изданий, — имеющиеся объективные возможности для такого диалога используются далеко не в полной мере. Представители официальной власти, как правило, игнорируют коммерческие и оппозиционные средства массовой информации (например, газеты "Дагестанцы", "Черновик"), в открытой полемике действуют излишне прямолинейно, не применяют дифференцированные подходы. Например, для критики оппозиции по конкретным вопросам крайне редко привлекаются независимые эксперты, специалисты-ученые, общественные и религиозные деятели, которые, не будучи связанными с властью, пользуются авторитетом у широких слоев населения. Анализ публикаций в республикан- ских СМИ за последние шесть месяцев показал, что представители органов власти практически никогда не признают собственных ошибок, исключают самокритику даже там, где она необходима, там, где их собственные промахи и недоработки очевидны.

Все это послужило условиями, при которых руководство республики в значительной мере утратило поддержку широких слоев населения. В результате созданы объективные предпосылки к тому, чтобы росло доверие граждан к радикальной оппозиции, чтобы независимые (и, тем более, оппозиционные) средства массовой информации односторонне освещали события, предоставляя свою аудиторию для резкой и зачастую неконструктивной критики нынешнего руководства республики.

Особенность настоящего периода заключается в том, что действие всех вышеназванных факторов получает широкий общественный резонанс в связи с начавшейся скрытой борьбой за пост Председателя Госсовета Республики Дагестан. В республике оформились и активно действуют влиятельные оппозиционные силы. Сегодня оппозиция объединяет разных по своим взглядам и методам действий лидеров: от так называемого Северного альянса до депутатов Государственной Думы Российской Федерации и членов Совета Федерации. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в деятельности оппозиции прослеживаются два направления. С одной стороны, в рамках существующего правового поля она активно и довольно успешно продвигает своих ставленников на выборах глав администраций муниципальных образований, стремясь тем самым ограничить влияние руководства республики на местах. С другой стороны, как в общероссийском, так и республиканском информационном пространстве организуется достаточно эффективная PR-кампания по дискредитации руководства республики, проводится неформальная работа по вовлечению в ряды оппозиции деятелей науки и культуры, предпринимателей и религиозных авторитетов. При этом нередко делается акцент на этническую солидарность.

Ряд острых проблем связан с реформой органов местного самоуправления. В ходе многочисленных акций протеста в Ахтынском, Ботлихском, Дадахаевском, Казбековском, Кизилюртовском, Кизлярском, Новолакском, Табасаранском, Унцукульском, Цумадинском, Цунтинском и других районах республики население обвиняло органы государственной власти республики в использовании административного ресурса и вмешательстве в процесс выборов глав муниципальных образований и глав администраций муниципальных образований.

В целом, необходимо признать, что накопление нерешенных социально-экономических и политических проблем в настоящее время приближается к критическому уровню. Дальнейшее их игнорирование (так же, как и попытка "загнать вглубь" силовыми методами) уже в краткосрочной перспективе способно привести к резкому росту акций протеста и гражданского неповиновения, к неуправляемому развитию событий, логическим завершением которого станут открытые социально-групповые, межэтнические и конфессиональные конфликты. Последние будут сопровождаться острой борьбой за власть между различными финансово-политическими группами интересов. Не исключено, что ярко выраженная территориальная концентрация этнополитических проблем спровоцирует экстремистские силы на то, чтобы добиваться федерализации республики, то есть де-факто создать квазигосударственные образования на Севере, Юге и в центральной части Дагестана, что, по сути, приведет к распаду Республики Дагестан.

Одновременно рост влияния религиозных общин, в особенности на уровне местного самоуправления, уже в среднесрочной перспективе (5-10 лет) может привести к появлению своеобразных "шариатских анклавов" в горных районах республики. В этом случае общественно-политические процессы, хозяйственная деятельность и повседневная жизнь граждан будут организованы на основе религиозных регулятивов, что приведет к выпадению соответствующих территорий из российского политико-правового пространства.

Для стабилизации общественно-политической ситуации в Республике Дагестан и предотвращения негативного сценария развития событий необходимы системные меры на уровне федеральных и республиканских органов исполнительной власти.

2. Социально-экономическое положение Республики Дагестан

В Республике Дагестан ряд показателей социально-экономического развития в 2002-2005 годах имел положительную динамику. Так, в 2004 году индекс физического объема промышленного производства в республике вырос по сравнению с 2003 годом на 16,6%, сельского хозяйства — на 8,3%, инвестиций в основной капитал — на 15,1%, объем платных услуг населению — на 45,9%, среднемесячная заработная плата одного работника увеличилась на 30,8%, денежные доходы населения выросли в фактических ценах на 57,2%, а в сопоставимых ценах — на 44,1%, реальные располагаемые денежные доходы населения в январе — апреле 2005 года составили 132,4% к 2004 году, это очень хорошие показатели, однако такой декларируемый рост экономики вызывает определенные сомнения. Дело в том, что в 2004 году был произведен существенный досчет роли неформального сектора в экономике региона. В структуре доходов населения за год оплата труда увеличилась с 14,7 млрд руб. до 17 млрд руб., социальные выплаты — с 9,9 млрд руб. до 11,7 млрд руб., доходы от собственности упали с 0,5 млрд руб. до 0,3 млрд руб., зато доходы от предпринимательской деятельности увеличились с 14,9 до 19,8 млрд руб. и другие доходы — с 17,5 до 50,6 млрд руб. Величина этих доходов определялась исходя из расходов населения за 2004 год. Расходы населения определялись, в основном, расчетным путем. Так, объем продаж на вещевых, смешанных и продовольственных рынках оценен в 20,4 млрд руб., что в 6 раз выше, чем оборот крупных и средних предприятий. Оборот малых предприятий увеличился с 2,7 млрд руб. до 15,4 млрд руб. или в 5,66 раза, а по всем субъектам малого предпринимательства — в 2,36 раза. Расходы населения на приобретение иностранной валюты увеличились с 1,6 млрд руб. до 8,8 млрд руб.

Не подвергая сомнению крайне высокий уровень неформальной экономики в регионе (в 2005 г. 51% населения занято в неформальном секторе), следует отметить, что результаты изменения методики расчетов, связанные с более полным учетом теневой экономики, нельзя считать результатом роста экономики за год. Вполне возможно также, что в показателях Дагестана учитывается частично и теневой оборот Чеченской республики за счет налогонеоблагаемой торговли и, прежде всего, в г. Хасавюрте и Хасавюртовском районе.

Досчет расходов населения в 2004 году выявил огромный разрыв между реальными размерами экономики Дагестана и собираемыми налогами. В 2005 году в консолидированный бюджет республики собирается немногим более 250 млн руб. в месяц, в бюджеты всех уровней — около 400 млн руб. в месяц, с учетом единого социального налога поступления не превышают 750 млн руб. в месяц, тогда как только доходы населения составляют более 8,5 млрд руб. в месяц.

Одновременное резкое увеличение статистических доходов населения и увеличение численности населения республики, по итогам Всероссийской переписи населения, на 17,5% привели к целому ряду явных несообразностей.

Из-за массированного статистического учета теневых доходов резко уменьшилась расчетная численность бедного населения. По расчетам органов статистики, численность населения, имеющего среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума, в 2004 году составила 881 тыс. человек, а в четвертом квартале всего 574 тыс. человек из 2602 тыс. человек, проживающих в Дагестане (расчет прилагается). Однако ежемесячное пособие на детей в 2004 году выплачивалось на 674 682 ребенка. Даже если предположить, что все эти дети из семей с 2-мя и более детьми (для минимизации количества получателей), то прямым счетом получается около 1,3 млн человек с доходами ниже прожиточного минимума.

Результаты переписи показали, что на территории Дагестана проживает гораздо больше детей, чем родилось в соответствующие годы на территории республики (см. таблицу №3). Это возможно в том случае, если на территорию республики прибывали в основном многодетные, а выбывали семьи без детей или с одним ребенком. Однако указанное по данным переписи количество детей резко противоречит данным Министерства образования Республики Дагестан. По его данным, в общеобразовательных учреждениях на 1 октября 2004 года обучалось 442 832 ученика, из них 372 616 — в возрасте от 7 до 15 лет, а не обучалось в образовательных учреждениях 1321 ребенок в возрасте от 7 до 15 лет. По данным органов статистики, в республике на 1 января 2004 года 459 754 ребенка данного возраста. С учетом детей, обучающихся в частных школах и в образовательных учреждениях для детей с ограниченными возможностями для здоровья, "потеряно" более 70 тыс. детей. Возможно только два объяснения — либо в ходе переписи учтено примерно 60-70 тыс. детей, проживающих на других территориях, либо в республике не посещает школу огромное количество детей школьного возраста.

Таблица № 3

Численность детей в Республике Дагестан (человек)
Годы рождения	Число родившихся	Проживало в республике на 1.01.2004	Обучалось в школе на 1.01.2005
1980	44 088
1981	44 300
1982	45 322
1983	47 676	60 681
1984	45 411	63 245
1985	50 053	61 846
1986	50 408	58 222	476
1987	50 962	57 816	8 792
1988	50 089	56 996	32 053
1989	49 720	57 770	38 521
1990	48 209	59 444	44 737
1991	47 461	51 283	43 834
1992	44 986	54 189	43 664
1993	41 863	47 010	40 645
1994	44 472	49 281	42 144
1995	45 680	49 077	42 202
1996	42 282	46 778	39 134
1997	41 225	44 922	37 735
1998	41 164	46 032	25 897
1999	38 281	44 814	6
2000	38 229	41 699
2001	38 480	38 338
ИТОГО	990 361	989 443	439 840

Недостаточное использование потенциала экономики республики, низкая эффективность в использовании бюджетных средств, расширении налогооблагаемой базы существенным образом отражается на решении социальных вопросов, создании рабочих мест, повышении уровня жизни населения.

При существующей положительной динамике производства в основных отраслях экономики, многие предприятия и наполовину не используют своих мощностей. Целый ряд предприятий в 2004 году снизил объемы выпускаемой продукции. В машиностроительном комплексе республики на 39,6% сократилось по сравнению с предыдущим годом производство дизелей и дизельных генераторов, на 47,2% — центробежных насосов, на 46,9% — электросварочного оборудования, на 60,9% — хлебопекарных печей. Предприятиями стройиндустрии за 2004 год уменьшено производство кирпича строительного на 14%, нерудных строительных материалов — на 28,6%, асфальта — на 34%, плитки керамической фасадной — на 19,4 процента. В пищевой промышленности производство мясных консервов снизилось более чем в 3 раза, спирта этилового — на 26,8%, водки и ликероводочных изделий — на 11,4 процента.

В 2004 году посевные площади под зерновые культуры во всех категориях хозяйств по сравнению с 2002 годом были сокращены на 16,7%, плодоносящие виноградники — на 11,8% (при наличии устойчивого финансирования по федеральной целевой программе).

Во всех категориях хозяйств за минувший год на 0,8% сократилось поголовье коров, на 40,1% — свиней, а без учета личных подсобных хозяйств населения сокращение составило соответственно 4,8% и 55,1 %. Сельскохозяйственными предприятиями по сравнению с 2003 годом реализовано на 26,1% меньше мяса, на 1,9% — молока, на 4,8% — яиц.

По данным мониторинга органов статистики и контролирующих структур федеральных органов исполнительной власти, минимум 44-49% оборота товаров и услуг в республике приходится на теневой сектор экономики. Это существенно выше аналогичных показателей по Южному федеральному округу (26%) и Российской Федерации (17%). При низком уровне официальных доходов населения объем совершаемых физическими лицами валютообменных операций на душу населения в Республике Дагестан самый высокий в стране. Значительный объем работ и услуг скрытого сектора экономики и соответственно налогооблагаемой базы приходится в республике на животноводство, овощеводство, добычу водных биологических ресурсов, строительство, торговлю недвижимостью, незаконную разработку леса, частный автотранспорт и другие. При посещении районов республики установлено, что порой на личном подворье выращивается до 200 индеек, десятки голов крупного рогатого скота, овец, в лесах собирается орех, шиповник и другие плоды и растения, закупаемые затем частными посредниками. Данный оборот продукции не регистрируется. В то же время нельзя не обратить внимание на оценки, касающиеся размеров эмиссии денег, осуществляемой Дагестанским отделением Банка России, которые в 4-5 раз больше, чем в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральных округ. Инкассируется менее одной пятой денежной выручки предприятий.

Финансовое состояние большинства предприятий Республики Дагестан в 2004 году продолжало оставаться неудовлетворительным. Доля убыточных предприятий по сравнению с предыдущим годом осталась на прежнем уровне и составляет 51%, в том числе в медицинской промышленности — 100%, жилищно-коммунальном хозяйстве — 81,6%. Убытки предприятий увеличилась за минувший год на 27,8%. Одновременно суммарная прибыль рентабельных организаций уменьшилась на 0,7%. Просроченная кредиторская задолженность организаций и предприятий отраслей экономики республики за 2004 год увеличилась на 23,3% и превысила 3,4 млрд руб., общая кредиторская задолженность (8,1 млрд руб.) превышает дебиторскую задолженность на 31,6%.

Несмотря на объективные предпосылки для опережающего экономического роста и наращивание финансовой помощи из федерального бюджета, существенного сдвига в качестве жизни граждан не происходит. По численности официально зарегистрированных безработных (54 тыс. человек) республика занимает (без учета Чеченской Республики) первое место в округе и последнее по уровню среднемесячной заработной платы (3 020 руб.).

В течение ряда последних лет бюджет республики продолжает оставаться высокодотационным, при этом предусмотренные назначения по доходной части бюджета не выполняются. Финансовая помощь федерального бюджета в 2004 году составила 14,8 млрд руб. или 77,5% доходной части консолидированного бюджета и 84,3% республиканского бюджета. В целом предусмотренные поступления в бюджет исполнены на 98,4%, при этом перечисления из федерального бюджета составили 100% от намеченного объема, а собственные доходы в части налоговых поступлений были обеспечены лишь на 91,7%.

В первом квартале 2005 года налоговые поступления в консолидированный бюджет республики составили 776,6 млн руб. или только 69% от предусмотренного на этот период объема.

Нормативные правовые акты органов власти республики, органов местного самоуправления, принятые по вопросам регулирования бюджетных и бюджетно-социальных правоотношений, зачастую не отвечают требованиям бюджетного законодательства, а также претерпевают существенные изменения в течение бюджетного года.

В республике не реализуется потенциал органов местного самоуправления. Так, практически полностью отсутствует собственное правовое регулирование бюджетных правоотношений на городском и районном уровнях. Лишь единицы органов местного самоуправления имеют принятые нормативные правовые акты, устанавливающие порядок составления и рассмотрения местных бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов. Отсутствуют и акты, определяющие порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов.

На уровне бюджетов республики и муниципальных образований одновременно с проектом бюджета не разрабатываются перспективные финансовые планы, содержащие данные о прогнозных возможностях бюджетов по мобилизации доходов, привлечении государственных или муниципальных заимствований и финансировании основных расходов бюджета. В результате законодательные (представительные) органы власти не информируются о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, негативных процессах, что не позволяет своевременно принимать соответствующие меры.

Главная причина такого положения заключается в том, что должностными лицами государственных органов власти и муниципальных образований на крайне низком уровне усвоены требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности, обновленные требования, предусмотренные Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № №120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". Так, по результатам прокурорских проверок соблюдения требований социального и бюджетного законодательств за 2003-2005 годы в органы власти республики и муниципальных образований внесены 416 представлений об устранении нарушений закона, принесены 36 протестов. В суды направлены 920 исковых заявлений. Должностным лицам республиканских и муниципальных органов управления и руководителям учреждений направлены 184 предостережения о недопустимости нарушений закона. Возбуждено 185 административных производств, 189 уголовных дел в отношении должностных лиц государственных и муниципальных предприятий и учреждений, а также хозяйствующих субъектов — получателей бюджетных средств.

Проверкой установлено, что при планировании доходной части бюджета республики на 2004 год были недостаточно использованы имеющиеся резервы. Так, оценка имущества физических лиц для налогообложения не была завершена до подготовки проекта бюджета. Безосновательно низок размер заложенной в бюджет республики на 2004 год (как и в 2003 году) суммы поступлений в доходную часть бюджета от результатов хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий. Аналогичный вид доходов бюджетов муниципальных образований в части муниципальных унитарных предприятий в подавляющем большинстве городов и районов вообще не предусмотрен. По результатам проверок эффективности деятельности республиканских унитарных предприятий, проведенных Счетной Палатой РД в 2004 году, выявлены факты неперечисления в доходы бюджета по одним только государственным унитарным предприятиям винно-коньячного профиля отчислений от прибыли в размере около 100 млн руб.

В нарушение требований федерального законодательства в части регулирования межбюджетных отношений между республикой и муниципальными образованиями, в том числе при предоставлении из бюджета республики местному бюджету финансовой помощи и бюджетных ссуд, имеет место несвоевременное и неравномерное финансирование территорий (министр финансов Гамидов А. М.).

Следует отметить, что в последние годы средства из федерального бюджета поступают в республику более равномерно в течение всего бюджетного года, однако, к примеру, в декабре 2004 года в республиканский бюджет поступило 175,3 млн руб. дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации или 89% от суммы дотации, предусмотренной в принятом Законе РД "О республиканском бюджете РД на 2004 год" (197 млн руб.).

В Республике Дагестан республиканский фонд финансовой поддержки территорий на 2004 год был утвержден в разрезе 42 районов и 10 городов республики. Объем республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных образований утвержден Законом РД "О республиканском бюджете РД на 2004 год" в сумме около 7,1 млрд руб. (в 2003 году — 5,8 млрд руб.).

Отсутствие однозначных, подчиненных единой логике правил распределения средств фонда финансовой поддержки территорий порождает субъективизм при определении размеров финансовой помощи территориям республики. Эти факторы провоцируют руководителей муниципальных органов власти сосредотачивать усилия не на развитии налогового потенциала и экономики района (города), а на "выбивании" средств республиканского бюджета. В результате неравномерного и неполного финансирования ассигнований из фонда финансовой поддержки муниципальных образований по анализу, к примеру, за 9 месяцев 2004 года 37 муниципальных образований недополучили 130,2 млн руб.

В то же время отдельные муниципальные образования получили ассигнования из фонда финансовой поддержки муниципальных образований в размере, значительно превышающем утвержденный, в частности, Гергебильский район — на 5,6 млн руб., Гумбетовский — на 2 млн руб., Докузпаринский — на 10,7 млн руб., города Дербент — на 16,1 млн руб. и Каспийск — на 2,3 млн руб.

За указанный период по 17-ти райгорадминистрациям недополучены дотационные средства в сумме 30,7 млн руб., в то время как отдельные муниципальные образования получили средства, превышающие утвержденные на отчетный период суммы, в том числе: Ботлихский район — на 3,6 млн руб., Докузпаринский — на 2,1 млн руб., Карабудахкентский — на 2,4 млн руб., Каякентский — на 3,8 млн руб. и г. Дербент — на 2,9 млн руб.

Значительные расходы сверх утвержденных сумм (более 110%) допущены по капитальным вложениям администрациями Ахвахского района — 258%, Буйнакского — 116,3% и города Буйнакск — 127,5 %.

Имеются факты принятия органами государственной власти республики и муниципальных образований решений, допускающих зачисление неналоговых доходов, предусмотренных частью 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, непосредственно на счета государственных и муниципальных органов или учреждений, минуя счета бюджета республики и муниципальных образований. Например, УКС Правительства РД, являясь бюджетным учреждением, кроме лицевого счета в Управлении федерального казначейства по РД открыл расчетные и иные счета в учреждениях банков, например, благотворительный счет в ОАО АКБ "Эно", с которого использованы 57,7 млн руб. (39,3 млн руб. — на строительство республиканской больницы на 100 коек, 9,9 млн руб. — на подготовку и сооружение искусственных футбольных полей и 8,5 млн руб. — на строительство оздоровительного комплекса). Как показала проверка, денежные средства в размере 39,3 млн руб. на благотворительный счет поступали от ОАО "Славнефть" г.Москва (какие-либо договорные отношения с последним у УКСа отсутствуют), 8,5 млн руб. и 9,9 млн руб. — от государственного учреждения "Дагестанский фонд инвестиций" согласно распоряжениям Правительства РД. Организационно-правовая форма фонда также не отвечает требованиям действующего законодательства, а указанные финансовые операции, в нарушение ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществлены минуя бюджет республики.

2.1. Инвестиционная политика

Правительство Дагестана в течение последних лет предпринимало определенные меры для активизации инвестиционного процесса в республике. К сожалению, эти меры не привели к желаемым результатам. Стимулирование инвестиционного процесса шло за счет:

1. Предоставления налоговых льгот инвесторам, зарегистрированным в специальном государственном учреждении "Дагестанский фонд инвестиций".

2. Выделения средств на инвестиционные проекты из указанного фонда.

3. Предоставления кредитов из республиканского бюджета.

4. Государственных капитальных вложений из бюджета Республики Дагестан.

5. Выделения средств в форме инвестиционных кредитов из бюджета развития.

6. Инвестиций из федеральной целевой программы "Юг России".

В результате перечисленных действий:

1. Государственное учреждение "Дагестанский фонд инвестиций" (далее — ГУ "ДФИ"), созданное Правительством республики в июне 2001 года, за период с момента образования по март 2004 года выдало инвестиционных свидетельств о предоставлении налоговых льгот на сумму 102,6 млн руб., а от инвесторов поступило средств на сумму лишь 65,8 млн руб. При этом статьей 11 Закона РД "Об инвестициях и гарантиях инвесторам в Республике Дагестан" установлено, что сумма налоговых льгот не должна превышать сумму инвестиций. Инвестиционные свидетельства о налоговых льготах выдавались фондом (генеральный директор Абашев Р.С.) при отсутствии у получающих льготы инвестиционных проектов, без проведения инвестиционных конкурсов и экспертиз, что повлекло причинение крупного ущерба государственным интересам. На территории республики было зарегистрировано 647 предприятий-инвесторов, перечислявших средства на счет ГУ "ДФИ" через ОАО АКБ "БИН". При этом "Финансовая корпорация "БИН", заключившая в июле 2001 года с Правительством РД соглашение о стимулировании привлечения инвесторов в экономику республики, удержала 39,5 млн руб. в качестве предусмотренного соглашением вознаграждения в сумме 20-40% (фиксированной и переменной части инвестиционного взноса). Фактически инвестиции в республику данной финансовой корпорацией привлечены не были.

Компании, получившие налоговые льготы, инвестиционную деятельность на территории республики не вели.

2. Поступившие в фонд средства были израсходованы не под конкретные инвестиционные проекты, а по распоряжениям Правительства республики на строительство и приобретение оборудования для спортивных сооружений, медучреждений, проведение спортивных мероприятий, укрепление материально-технической базы министерств и ведомств. У частных лиц были куплены автомобили "Линкольн-навигатор", "Мерседес-бенц" и другие. По данным фактам в октябре 2004 года следственным управлением прокуратуры республики возбуждено и расследуется уголовное дело.

Обращает на себя внимание тот факт, что средства на строительство и приобретение оборудования для спортивных сооружений, на создание футбольных полей, на благоустройство территории вокруг спортивных сооружений, выделенные по распоряжениям Правительства Республики Дагестан за подписью Шихсаидова Х.И. были сконцентрированы вокруг крупного спортивного объекта — стадиона "Хазар" в г. Каспийске. Туда же были направлены средства с благотворительного счета УКСа Правительства РД в ОАО АКБ "Эно" в размере 8,5 млн руб. — на строительство оздоровительного комплекса в г. Каспийске и 9,9 млн руб. — на подготовку и сооружение искусственных футбольных полей на побережье Каспия в районе г. Каспийска. На этот же объект по распоряжениям Правительства РД от 19 августа 2002 г. № 294-р и от 11 августа 2003 г. № 278-р Министерство финансов РД выделило АКБ "ЭНО" г. Махачкалы из бюджета развития субсидию в размере 3,8 млн руб. на возмещение процентов по кредиту, предоставленному ООО "Анжи-холдинг" (г. Каспийск) для реализации инвестиционного проекта "Строительство футбольного стадиона на 20 тыс. мест". Однако проверкой представленных документов установлено, что субсидия в размере 2,8 млн руб. выделена необоснованно, т. к. банк предоставил кредит не ООО "Анжи-холдинг", а юридическим и физическим лицам (ООО "Опора", ООО "Замид", Салаутдинова И.Х.), выступившим посредниками в получении кредитных средств.

В настоящее время стадион на 20 тыс. мест и спортивный комплекс построены и принадлежат двум предприятиям из г. Каспийска: ООО "Хазар" и ООО "Теннисный клуб Анжи" (уставной фонд 5 178,7 тыс. руб. и 1 090, 9 тыс. руб. соответственно). Их учредителем является ООО "Анжи-холдинг" (г. Москва, уставной капитал 1 990,0 тыс. руб.). На этапе строительства стадиона учредителями ООО "Анжи-холдинг" были ОАО АКБ "Эно", ООО "Футбольный клуб "Анжи", ООО "Замид" и И.Х.Салаутдинова. Футбольный клуб Анжи" из состава учредителей вышел 25 февраля 2003 года, а ООО "Замид" — 7 апреля 2003 года. В настоящее время учредителями ООО "Анжи-холдинг" являются ОАО АКБ "Эно" (890,0 тыс. руб.), а также Салаутдинова Индира Хизриевна и Шихсаидов Улубий Хизриевич (оба проживают в г. Москве, Протопоповский пер. 17, корп. 1, кв. 56, уставной фонд 200,0 тыс. руб. и 900,0 тыс. руб. соответственно). Таким образом, в период, когда Шихсаидов Х.И. возглавлял Правительство Дагестана, в результате его действий и за счет средств Республики Дагестан были созданы крупные объекты собственности, оказавшиеся в распоряжении Шихсаидова У.Х. и Салаутдиновой И.Х.

Государственные финансово-контрольные органы республики (Счетная Палата РД, возглавляемая Шихсаидовым Х.И., и Управление государственного финансового контроля и аудита при Минфине РД) в ходе проводимых ими проверок сталкивались с изложенными обстоятельствами. В соответствии с возложенными на них полномочиями они были обязаны инициировать принятие соответствующих мер реагирования, информировать об этих грубых нарушениях действующего законодательства органы представительной и исполнительной власти, а также правоохранительные органы, однако этих мер не было принято.

3. При определении победителей конкурсов инвестиционных проектов для бюджетного кредитования требования статей 6, 76, 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации соблюдаются не в полном объеме, что приводит к фактам невозврата заемных государственных средств.

Существующая многолетняя практика кредитования учрежденных республикой государственных унитарных предприятий противоречит основным принципам бюджетного устройства и бюджетного процесса. Так, статьей 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при разработке проекта республиканского (федерального) бюджета на соответствующий год одновременно разрабатывается и республиканский план развития государственного и муниципального секторов экономики, в состав которого входит порядок бюджетного финансирования государственных и муниципальных унитарных предприятий республики. Однако представительными и исполнительными органами власти и органами местного самоуправления за последние годы данное требование БК РФ игнорируется.

Органами исполнительной власти республики не обеспечивается полнота и своевременность возврата хозяйствующими субъектами бюджетных средств, полученных на возвратной и платной основе.

Установлено, что на начало 2000 года общая задолженность заемщиков перед республиканским бюджетом составляла 991,8 млн руб., из них 523,7 млн в рублях и 16,1 млн в долларах США (рублевый эквивалент — 468,1 млн руб.).

С учетом проведенной министерствами и ведомствами исковой работы и других мер по обеспечению возврата выделенных средств на 1 апреля 2005 года общая сумма задолженности составляет 328,7 млн руб., в том числе просроченная — 192,4 млн руб.

Самыми крупными должниками перед республиканским бюджетом, принимаемые меры к которым характеризуют всю претензионную работу исполнительных органов власти по отношению к остальным заемщикам, являются: Департамент Правительства РД по продовольственному рынку и резервам — долг 65,3 млн руб., ФГУП "Эльмеэр" — 39,9 млн руб., ССК "Имамат" — 17,9 млн руб. и концерн "Имамат" — 19,5 млн руб.

Департаментом Правительства РД по продовольственному рынку и резервам из-за осуществления по решениям Правительства РД несвойственных ему функций и отсутствия надлежащего контроля за его деятельностью со стороны учредителя (республики), бюджету республики нанесен ущерб на сумму более 20 млн руб.

Согласно Уставу ФГУП "Эльмеэр", предприятие создано приказом Министерства промышленности Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 104. Позже в соответствии с приказом Минэкономики России от 8 июня 1998 г. № 206 утверждена новая редакция устава предприятия, пунктом 4.4 которого ограничено право предприятия на передачу в залог или на иной способ распоряжаться недвижимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, без согласия Минэкономики России и Мингосимущества России. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств.

Между тем, в соответствии с решением республиканской комиссии по инвестиционным конкурсам и конкурсам на получение бюджетных кредитов для реализации высокоэффективных контрактов на производство и поставку продукции Правительством республики в 2001-2002 годах из бюджета развития Республики Дагестан выделены ФГУП "Эльмеэр" бюджетные кредиты на общую сумму 33,5 млн руб. В нарушение требований Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Устава предприятия с согласия Российского агентства по системам управления (гендиректор Симонов В.В.) ФГУП "Эльмеэр" передал в залог Министерству имущественных отношений Республики Дагестан имущество, закрепленное за предприятием на праве хозяйственного ведения, на сумму 50,4 млн руб. При этом на момент получения республиканского бюджетного кредита ФГУП "Эльмеэр" имело задолженность перед федеральным бюджетом по ранее полученным возвратным и возмездным федеральным инвестиционным средствам. Так, согласно ряду кредитных договоров между Минфином России и заводом "Эльмеэр" в 1994-1995 годах через бывший Промстройбанк России и его Дагестанский филиал ОАО "Махачкалапромстройбанк", ФГУП "Эльмеэр" были получены федеральные бюджетные инвестиционные кредиты в размере 39,5 млн руб. В соответствии с аудиторским заключением ООО "Русь-Аудит" по указанному банку по состоянию на 18.05.2001 общая сумма просроченной задолженности ФГУП "Эльмеэр" перед федеральным бюджетом с учетом начисленных процентов составляла 118,9 млн руб.

В связи с невозвратом в установленные кредитными договорами сроки полученных республиканских бюджетных средств Арбитражным судом РД по иску Министерства финансов РД (кредитор) принято решение о взыскании с ФГУП "Эльмеэр" около 40 млн руб. При этом заключенный между сторонами договор залога имущества Арбитражным судом признан не соответствующим требованиям ст. 339 Гражданского кодекса Российской Федерации и не принят во внимание. Реальное взыскание с ФГУП "Эльмеэр" задолженности по настоящее время не осуществлено. Как показала проверка, практика выделения бюджетных кредитов под гарантии муниципальных бюджетов, формирующихся до 97% за счет финансовой помощи из бюджета республики, лишена экономического смысла и в большинстве случаев порождает злоупотребления и иные должностные нарушения. Как правило, кредиты по таким гарантиям заемщиками не возвращаются и в этих случаях муниципальные образования, выступившие гарантами, лишаются финансовой помощи, предусмотренной из республиканского бюджета, на сумму невозвращенного кредита.

В нарушение ст. 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Основные условия предоставления финансовой помощи" отдельные муниципальные образования Республики — получатели финансовой помощи из республиканского бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности представили в 2003 году муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета. Так, администрацией г. Кизилюрта при утвержденных расходах бюджета города на 2003 год в сумме 216,2 млн руб. предоставлены гарантии двум предприятиям на 36,5 млн руб., что составляет 16,9% от расходов бюджета города. В результате администрацией города Кизилюрт необоснованно предоставлены гарантии на 25,7 млн руб.

Аналогично, с нарушением требований ст. 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации, администрациями Дахадаевского, Кизилюртовского, Гергебильского, Унцукульского районов предоставлены муниципальные гарантии на 6,8 млн руб. Всего в 2003 году муниципальными образованиями Республики Дагестан необоснованно предоставлены гарантии на 32,5 млн руб. Сумма кредитов, выданных под гарантию бюджетов районов и городов республики, составляет 44% от бюджета развития Республики Дагестан.

Муниципальные образования, выступившие гарантами возврата кредитов, являются высокодотационными, то есть в их доходах более 50% составляет финансовая помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований Республики Дагестан. При несвоевременном возврате кредитов муниципальные образования лишаются финансовой помощи, предусмотренной из республиканского бюджета, в размере выданного кредита. При этом отдельные муниципальные образования испытывали недостаток средств, необходимых для финансирования текущих расходов, для покрытия которых привлекались бюджетные ссуды из республиканского бюджета. Так, соглашением, заключенным между администрацией г. Дагестанские Огни и Министерством финансов РД от 10 ноября 2003 г., в соответствии с распоряжением Правительства РД от 5 ноября 2003 г.№ 410-р, бюджету г. Дагестанские Огни предоставлена беспроцентная бюджетная ссуда в размере 14,5 млн руб. на покрытие временного кассового разрыва. Получение бюджетной ссуды было вызвано тем, что с бюджета города в 2003 году удержан кредит (с начисленными процентами) в сумме 11,7 млн руб. по Стекольному заводу г. Дагестанские Огни, полученный ранее под поручительство городского бюджета.

В ходе проверки установлено, что при выдаче бюджетных кредитов и ссуд предприятиям, находящимся на территории одних административных образований (районов и городов), поручителями выступают администрации других районов и городов Республики Дагестан. Так, например, при получении ЗАО "Богос" Тляратинского района бюджетного кредита в сумме 5,6 млн руб. по распоряжению Правительства Республики Дагестан от 11 августа 2003 г. № 278-р поручителем выступила администрация Хунзахского района. При предоставлении бюджетного кредита в сумме 3,5 млн руб. по распоряжению Правительства РД от 11 августа 2003 г. № 278-р поручителем у ООО "Опытное охотничье и рыболовное хозяйство" г.Махачкалы выступила администрация Бабаюртовского района. Эта же администрация стала поручителем у ООО "Камин" Карабудахкентского района при выделении бюджетного кредита в сумме 3,5 млн руб. по распоряжению Правительства Республики Дагестан от 30 августа 2004 г. № 306-р. Бюджетный кредит в сумме 6 млн руб. по распоряжению Правительства РД от 9 апреля 2004 г. № №99-р предоставлен ООО КФ "Дагинтерн" г. Избербаш под поручительство администрации Каякентского района.

Имеются факты погашения кредита не денежными средствами, а в натуральном выражении. Погашение кредитов в республиканский бюджет нередко осуществляется предприятиями выпускаемой продукцией или за счет средств местных бюджетов. Так, согласно распоряжению Правительства Республики Дагестан от 4 апреля 2003 г. № 116-р ГП "Нижетерский консервный завод" был выдан кредит в сумме 3 млн руб. Данное предприятие в счет погашения кредита (и процентов) на сумму 3,1 млн руб. поставило свою продукции в ГУП "Даггоснаб" (согласно распоряжению Правительства РД от 14 мая 2004 г. № 176-р). Позитивного влияния бюджетных кредитов на рост инвестиций в Дагестане не отмечено.

4. Бюджетом Республики Дагестан на 2003 год были предусмотрены средства на государственные капитальные вложения в сумме 1 336,5 млн руб. для финансирования ряда республиканских программ, в том числе 1 196,6 млн руб. — на программу социально-экономического развития районов и городов на 2003 год. Кроме того, был утвержден перечень первоочередных объектов для капитального строительства в районах, пострадавших в результате террористических актов и боевых действий, а также перечень объектов республиканской адресной инвестиционной программы на 2003 год на сумму 139,9 млн руб. Программы подготовлены Министерством экономики РД и утверждены постановлением Правительства Республики Дагестан от 20 июня 2003 г. № 150 "О республиканской инвестиционной программе на 2003 года" или по истечению 3-х месяцев после утверждения республиканского бюджета. Остатки неиспользованных средств на 1 января 2004 г. по республиканским программам составляли 31,1 млн руб. Между тем, согласно реестрам Минэкономики РД (министр Ильясов М.С.) на погашение объемов кредиторской задолженности прошлых лет, утвержденной Правительством РД, в качестве текущих расходов были профинансированы объекты, которые не были включены в инвестиционную программу, на общую сумму более 45 млн руб.

5. Министерством экономики Республики Дагестан не в полной мере используются контрольные полномочия по выполнению обязательств предприятиями, получившими инвестиционные бюджетные кредиты на реализацию высокоэффективных проектов.

С целью государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные социально-значимые инвестиционные проекты, принят Закон Республики Дагестан от 12 января 2000 г. № 2 "О Бюджете развития Республики Дагестан". Бюджет развития является составной частью республиканского бюджета РД, формируемой в составе капитальных расходов республиканского бюджета и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Объем средств, направляемых в Бюджет развития, определяется Законом о бюджете на соответствующий год.

За период 2002-2004 г. г. за счет средств Бюджета развития выдано кредитов на общую сумму 566,4 млн руб., в т.ч. за 2002 г. — 171,8 млн руб., 2003 г. — 279,5 млн руб. и 2004 г. — 115,1 млн руб.

Проверкой установлено, что бюджетные кредиты выдавались с нарушениями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в нарушение п. 6 ст. 76 Бюджетного Кодекса Российской Федерации не выполнялось обязательное условие предоставления бюджетного кредита — не проводилась предварительная проверка финансового состояния заемщиков.

В нарушение п. 3 ст. 77 Бюджетного Кодекса Российской Федерации государственные и муниципальные предприятия, получившие бюджетные кредиты, не выполняли обязанности по представлению в Министерство финансов Республики Дагестан (министр Гамидов А.М.) информации и отчетов об использовании бюджетного кредита, а министерство не контролировало исполнение данного требования. Согласно договорам кредитования из средств бюджета развития Республики Дагестан, уплата заемщиками процентов за пользование кредитом предусмотрена одновременно с возвратом самого кредита по истечении срока погашения, т.е. не используются инструменты контроля по возврату бюджетных кредитов, а именно ежемесячная или ежеквартальная уплата заемщиками процентов.

Выдача заемщикам кредитов из средств Бюджета развития Республики Дагестан производилась под поручительства муниципальных бюджетов. Проверкой установлено, что в основной своей части заемщики не погашали кредиты и, следовательно, погашение производилось за счет поручителей — бюджетов муниципальных образований, а именно за счет финансовой помощи, причитающейся данным бюджетам из республиканского бюджета. При этом доля финансовой помощи, оказываемой из республиканского бюджета РД, в бюджетах муниципальных образований составляет 80-90%. Таким образом, бюджетные кредиты и погашались также за счет бюджетных средств. К примеру, в соответствии с распоряжениями Правительства Республики Дагестан от 14.08.2002 г. № 267-р и от 10 сентября 2002 г. № 333-р в августе-сентябре 2002 года Министерство финансов Республики Дагестан под поручительство бюджета г. Махачкалы предоставило ММУП "Махачкала-контроль" кредит в размере 15 млн руб. со сроком погашения в августе 2004 года. К установленному сроку ММУП "Махачкала-контроль" кредит и начисленные по нему проценты на общую сумму 17,1 млн руб. не возвратило, и Министерство финансов Республики Дагестан произвело погашение за счет поручителя — бюджета г. Махачкалы, а именно за счет финансовой помощи (дотации), выделяемой республиканским бюджетом бюджету г. Махачкалы. В свою очередь, Финансовое управление администрации г. Махачкалы направило в Арбитражный суд Республики Дагестан исковые заявления о взыскании с ММУП "Махачкала-контроль" задолженности по бюджетному кредиту из бюджета развития РД.

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся факты невозвращения кредита и судебных разбирательств, Правительство Республики Дагестан распоряжением от 22 сентября 2004 г. № 330-р из средств бюджета развития РД повторно выделяет ММУП "Махачкала-контроль" 10 млн руб. со сроком погашения в течение 24 месяцев со дня получения кредита. Это стало возможным в результате отзыва Финансовым управлением администрации г. Махачкалы исков в отношении ММУП "Махачкала-контроль", вызванного Распоряжением Главы администрации г. Махачкалы от 17сентября 2004 г. № 668-р, согласно которому срок погашения задолженности ММУП "Махачкала-контроль" по бюджетному кредиту был продлен до октября 2004 г., таким образом, бюджетный кредит на сумму 15 млн руб. был выделен ММУП "Махачкала-контроль" на срок более двух лет, что является нарушением п. 2 ст. 7 Закона Республики Дагестан от 12 января 2000 г. № 2 "О Бюджете развития Республики Дагестан". При этом вызывает сомнение целесообразность отзыва исков, так как письмо с просьбой об отзыве направлено 15 октября 2004 г. (исх. № 521), в то время как погашение задолженности продлено до 16 октября 2004 года.

Кроме того, в марте 2005 г. по итогам проверки Счетной палаты Российской Федерации установлено, что ММУП "Махачкала-контроль" использовало средства, предоставленные в 2004 году из бюджета развития РД в сумме 10 млн руб., не по целевому назначению. В результате в апреле 2005 г. Министерство финансов РД взыскало сумму в размере 11,2 млн руб. (с учетом штрафных санкций) с поручителя — бюджета г. Махачкалы — путем удержания средств, причитающихся в 2005 году из республиканского бюджета бюджету г. Махачкалы.

В ряде случаев задолженность по бюджетным кредитам (с учетом процентов) в соответствии с распоряжениями Правительства РД погашалась путем передачи товарно-материальных ценностей ГУП "Даггосснаб" и ГУП "Буйнакская база МТС". Так, в ГУП "Даггосснаб" передано в счет погашения задолженности по бюджетным кредитам продукции:

• ООО "Керамика" на сумму 766,2 тыс. руб.,
• ГУП "Хасавюртовский консервный завод" — 1884,9 тыс. руб.,
• ГП "Нижнетерский консервный завод" — 3131 тыс. руб.,
• ОАО "Дербентский консервный комбинат" — 3360,3 тыс. руб.,
• ООО "Маджалисский консервный завод" — 935,3 тыс. руб.,
• ООО "Вита-спорт" г. Избербаш — 11696,9 тыс. руб. и так далее.

Вышеуказанные снабженческие госпредприятия в соответствии с распоряжениями Правительства РД обязаны реализовать принятую продукцию и вырученные средства перечислить в доход республиканского бюджета. Однако проверкой в ГУП "Даггосснаб" установлено, что продукция на общую сумму 21,8 млн руб., принятая на реализацию, в срок до декабря 2004 г. по состоянию на конец 2004 г. не была реализована и задолженность перед республиканским бюджетом на данную сумму числится за ГУП "Даггосснаб".

Ряд министерств республики в результате операций по погашению предприятиями денежных бюджетных кредитов натуральной продукцией имели реальное недофинансирование предусмотренных в бюджете расходов. Так, в ноябре 2002 года Министерство финансов РД в соответствии с распоряжением Правительства РД от 21 ноября 2002 г. № 437-р предоставило ООО "Новопак" бюджетный кредит в размере 30 млн руб. со сроком возврата в ноябре 2004 года. В декабре 2003 года по соглашению от 26 декабря 2003 г., заключенному между Министерством финансов РД, ООО "Новопак" и ГУП "Даггосснаб", в целях погашения задолженности ООО "Новопак" по бюджетному кредиту, ООО "Новопак" передало ГУП "Даггосснаб" по акту приема-передачи продукцию (соки) на сумму 31,8 млн руб.

Следует отметить, что вышеуказанное соглашение заключено на основании распоряжения Правительства РД от 23 декабря 2003 г. № 466-р, которое, однако, не предусматривало передачу ООО "Новопак" продукции в счет погашения задолженности по бюджетному кредиту.

Встречной проверкой в ГУП "Даггосснаб" установлено, что предприятие отгрузило данную продукцию бюджетополучателям в счет финансирования из республиканского бюджета, в том числе основная часть соков на сумму 21,4 млн руб. предназначалась Минспорту РД. При этом в ходе настоящей проверки не представлен документ, согласно которому определены бюджетополучатели и суммы финансирования из бюджета, заменяемые передачей товарно- материальных ценностей. Следует отметить, что полученная Минспортом РД (накладная от 30 декабря 2003 г. № 2008-с) продукция на общую сумму 21,4 млн руб. по письму Минспорта РД была в тот же день возвращена обратно в ГУП "Даггосснаб" (накладная от 30 декабря 2003 г.) с мотивировкой отсутствия складских помещений для размещения данной продукции. В письме содержится просьба об обмене по бартеру или реализации продукции на сумму 21,4 млн руб. Для этого был составлен договор между ГУП "Даггосснаб" и Минспорта РД, согласно которому ГУП "Даггосснаб" реализует возвращенные товарно-материальные ценности, а Минспорт РД получит другие товарно-материальные ценности на ту же сумму. На момент настоящей проверки (9 июня 2005 г.) ГУП "Даггосснаб" было передано Минспорту РД товарно-материальных ценностей на сумму 4,1 млн руб. Таким образом, сумма фактически недополученных до настоящего времени Минспортом РД денежных средств, предусмотренных на 2003 год из республиканского бюджета, составляет 17,3 млн руб.

В нарушение ст. 7 п.1 Закона республики Дагестан "О бюджете развития" выделение денежных средств на финансирование инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития осуществлялось при отсутствии у заемщика собственных денежных средств в размере не менее 20 % полного объема финансирования инвестиционного проекта. Так, выдача ООО "Океан" в 2004 году инвестиционного кредита в сумме 10 млн руб. осуществлялась при наличии 0,4 % собственных средств, ООО "Фортуна" выдано 16 млн руб. при наличии собственных средств в размере, составляющем лишь 0,1% от суммы инвестиционного кредита. Сумма кредитов, выданных под гарантии бюджетов районов и городов, в 2003-2004 г. г. составила 44% от бюджета республики.

Правительством республики в 2003 году под гарантии бюджетов районов и городов выданы кредиты на общую сумму 122,7 млн руб., под гарантии коммерческих банков — 25 млн руб. и под залог имущества и поручительство акционерных обществ — 106, 8 млн руб.

Проверка показала, что Министерством экономики РД (министр Ильясов М.С.) допускаются нарушения порядка предоставления предприятиям денежных средств за счет средств бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов. Установлено, что к участию в конкурсе допускались претенденты, не представившие всего предусмотренного положением о конкурсах пакета документов, которым, однако, впоследствии был выделен инвестиционный кредит. В нарушение требований ст. 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п.2.2 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2000 г. № 100 во всех материалах претендентов в 2004 году отсутствовали заключения Минфина РД или, по согласованию с ним, специализированной организации о финансовом состоянии получателя (претендента). В республиканскую комиссию по инвестиционным конкурсам проекты направлялись без соблюдения указанных требований и, соответственно, кредиты предоставлялись юридическим лицам без оценки их финансового состояния.

В соответствии со ст. 3 Закона РД "О бюджете развития Республики Дагестан" инвестиционные кредиты направляются на финансирование высокоэффективных социально значимых инвестиционных проектов. Анализ бизнес-планов предприятий, получивших инвестиционный кредит, свидетельствует о том, что практически ни один проект не является социально значимым и выделяется высокой бюджетной эффективностью. Установлено, что предприятиями положения бизнес-планов практически не выполняются, дополнительные рабочие места в большинстве случаев не созданы, а налогооблагаемая база не увеличена.

В соответствии с постановлением Правительства РД от 4 июля 2000 г. № 115 "Об усилении гарантий возврата государственных инвестиций за счет средств бюджета развития Республики Дагестан" (п.6) контроль за финансированием и целевым использованием заемных государственных средств возложен на Министерство финансов РД и Министерство экономики РД. Однако данная норма носит декларативный характер. Правительством РД не регламентированы ни порядок, ни форма, ни условия осуществления Министерством экономики РД контрольных полномочий. Как следствие, Министерство экономики РД и Минфин РД контроль за целевым использованием инвестиционных кредитов практически не осуществляют.

6. Сложной остается ситуация с реализацией и финансированием федеральных целевых программ. В республике систематически не в полном объеме финансируются федеральные целевые программы "Культура России", "Экология и природные ресурсы России", "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости", "Комплексные меры противодействия злоупотреблению и предупреждению незаконного оборота наркотиков" и другие. Практика реализации федеральной целевой программы "Юг России" показала ее низкую эффективность. Цели, заложенные в программу, не достигнуты.

В Республике Дагестан отсутствует единый заказчик программных объектов и мероприятий, что затрудняет контроль за ходом выполнения целевых программ.

Одной из основных программ, реализуемых в Республике Дагестан, остается федеральная целевая программа "Юг России", анализ реализации которой выявил ежегодное недофинансирование предусмотренных мероприятий. Так, в 2002-2004 годах предусматривалось финансирование на общую сумму 6009,5 млн руб., из которых 2152,3 млн руб. должны были поступить из федерального бюджета, 1067,6 млн руб. — из республиканского бюджета, 55,2 млн руб. — из местных бюджетов и 2734,4 — из внебюджетных источников. Фактически из всех источников поступило только 4280,1 млн руб. или 71,2%, в том числе из федерального бюджета 1849,0 млн руб. (85,9%), из внебюджетных источников — 1224,5 (44,8%), финансирование из местных бюджетов не велось, из республиканского бюджета было направлено 1206,6 млн руб. (113%).

Систематическое недофинансирование программных мероприятий из всех источников наблюдается по разделам "Развитие туристско-рекреационного комплекса", "Строительство, реконструкция и восстановление гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем", "Развитие агропромышленного комплекса", "Развитие связи и информации".

Негативное влияние на реализацию программных мероприятий оказывает несвоевременное и неритмичное финансирование из федерального бюджета по всем годам реализации программы, которое осуществлялось в основном во второй половине или ближе к концу очередного финансового года, что осложняло процесс эффективного и целевого использования средств.

Проблемы с финансированием программы усугубляются также фактами нарушения законодательства Российской Федерации о закупках товаров и услуг для государственных нужд, выявленными проверкой. К примеру, договор на реконструкцию части водовода Миатли-Махачкала (вторая нитка), заключенный в июне 2003 года Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан с ОАО "Газинжсети", содержит условие об авансовом платеже в размере 30% от суммы договора, что противоречит Постановлению Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2003 г. № 85 "О мерах по реализации федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", которым регламентирован размер аванса, равный 20 процентам.

Анализ документов по проведению конкурсных торгов и условий договора подряда на капитальное строительство указанного объекта (третья нитка), заключенного в ноябре 2004 году с ОАО "Чиркейгэсстрой", выявил нарушения федерального законодательства при проведении конкурса. В частности, в нарушение ст. 16 Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" объявление о проведении конкурса было опубликовано за 29 дней до предполагаемой даты, договор был заключен до проведения конкурса.

Кроме того, согласно заключенному договору, работы должны были быть выполнены в декабре 2004 года, но до настоящего времени они не завершены. На дату проверки поставлено около 12% требуемого для строительства количества магистральных труб, хотя денежные средства по договору в размере 120 млн руб. в нарушение ст. 11 постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" были перечислены полностью. Авансирование по договору составило 100%. Финансирование объекта продолжается в 2005 году, но на момент проверки отсутствовали какие-либо документы, подтверждающие факт выполнения работ.

Указанная ситуация стала возможной в связи с крайне поздним перечислением средств в 2004 году и нарушениями в работе Министерства жилищно-коммунального хозяйства. Отсутствуют документы на проведение конкурса по реконструкции водопроводных сетей в с. Леваши. Выборочная проверка объектов показала существенные недостатки в качестве работ на объектах. Визу- альный осмотр сданной в эксплуатацию средней школы в с. Чуни выявил трещины в несущих конструкциях объекта. Анализ проектно-сметной документации и осмотр сданного в эксплуатацию объекта "Реконструкция водопроводных сетей в с.Леваши" показали существенные отступления от проекта. Так, водопровод частично находится на поверхности, в то время как предусматривалась его укладка на глубине 1,1 метра.

В ходе проверки выявлено, что распоряжением Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2005 года № 90-р было предписано заказчикам 24-х строек произвести корректировку проектно-сметной документации в целях обязательной покупки трубной продукции у ОАО "Дагпласттруб" в счет причитающегося финансирования этих объектов из республиканского бюджета. При этом приложение содержит сведения не только о длине и диаметре труб, но и об их стоимости — 34,7 млн руб.

В число вышеуказанных объектов входит и часть строек по федеральной целевой программе "Юг России", в соответствии с которой на реализацию проекта "Строительство инфраструктуры сахарного завода в г. Хасавюрт", находящегося в собственности субъекта, на период 2002-2006 гг. предусмотрено 242,6 млн руб., в том числе 60 млн руб. средств федерального бюджета, 31,6 млн руб. средств республиканского бюджета и 151 млн руб. средств внебюджетных источников.

Строительство завода сметной стоимостью более 1,4 млрд руб. начато в 1998 году, ввод в эксплуатацию завода производственной мощностью 3 тыс. тонн продукции в сутки запланирован в 2008 году. Однако за период реализации с 2002 по 2004 год из предусмотренных 140,4 млн руб. профинансировано 33 млн руб. (или 23,5%), в том числе из федерального бюджета — 27 млн руб. (82%), из республиканского бюджета — 6 млн руб. (36%), из внебюджетных источников средства не направлялись. При таких темпах строительства ввод объекта в эксплуатацию возможен только через 120 лет.

Собственного сырья для переработки в республике недостаточно, поэтому одним из вариантов планировалось осуществлять импортную поставку сырья из соседних стран, что в свою очередь влечет удорожание себестоимости продукции и увеличение срока окупаемости проекта, так как требуется изменение проектно-сметной документации и оснащение необходимым оборудованием. Кроме этого, проект включен в ФЦП "Юг России" без утвержденной проектно-сметной документации, заведомо не обеспечен финансированием по программе для ввода объекта в эксплуатацию, что в свою очередь не позволит создать запланированные 600 новых рабочих мест. На 2005 год предусмотрены средства только федерального бюджета в размере 30 млн руб., софинансирование из республиканского бюджета и внебюджетных источников не предусмотрено.

В рамках той же программы на строительство рисоперерабатывающего завода, находящегося в республиканской собственности, на период 2002-2005 гг. запланировано 139,1 млн руб., в том числе 84,1 млн руб. средств федерального бюджета, 36 млн руб. средств республиканского бюджета и 19 млн руб. средств внебюджетных источников.

Строительство завода начато в 2001 году, проектная мощность — 120 т риса в сутки, ПСД утверждена Распоряжением Минстроя РД от 23 мая 2003 г. № 64. За период 2002-2004 гг. профинансировано всего 24,3 млн руб. (27,5% от предусмотренного), в том числе 16 млн руб. — из федерального бюджета (27,8%) и 8,3 млн руб. — из республиканского бюджета (43,7%), из внебюджетных источников средства не привлекались. За счет направленных средств построено ограждение протяженностью 810 м, лаборатория, склад готовой продукции, фундамент производственного корпуса и АБК, инженерные сети. Остаток сметной стоимости на 1 января 2005 г. составляет 167,7 млн руб. На 2005 год планируется выделить 22,6 млн руб. за счет средств федерального бюджета, что не соответствует принципу софинансирования из республиканского бюджета и внебюджетных источников.

Темпы финансирования позволят ввести завод в эксплуатацию только через 7 лет, что не соответствует срокам по программе. Кроме этого, при проектировании рисоперерабатывающего завода отсутствовал комплексный подход в увязке со строительством Магарамкентского спиртзавода в вопросах создания инфраструктуры по производству для него рисового сырья. Хозяйства-поставщики риса не определены, отсутствует структура посевных площадей, а также научно-обоснованная система севооборотов.

Необходимо отметить, что этот объект, как и сахарный завод, был включен в ФЦП "Юг России" без утвержденной проектно-сметной документации, так же не был обеспечен финансированием по программе для ввода его в эксплуатацию, показатели эффективности проекта окончательно не определены, в том числе создание 260 новых рабочих мест. Непонятен принцип дальнейшей реализации проекта, так как согласно ФЦП его реализация заканчивается в 2005 году.

Детальный перечень строящихся в рамках ФЦП "Юг России" объектов определен постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 октября 2003 г. № 279 "О плане мероприятий по реализации Федеральной целевой программы "Юг России" в Республике Дагестан на 2003-2006 гг.". Всего объектов — 230, более 150 из которых являются объектами социального назначения, в 2002-2003 гг. в эксплуатацию введено 73 объекта, в 2004 г. — 56 объектов.

Территориальным управлением Росфиннадзора в 2003-2004 гг. проведено 35 проверок (ревизий) на 76 объектах, строящихся в рамках программы. Целевое и эффективное использование бюджетных средств, выделенных в 2004 г., проверялось Счетной палатой Российской Федерации, другими контролирующими организациями, которыми были выявлены отдельные нарушения. Так, проведенной Министерством финансов Республики Дагестан в апреле 2004 года проверкой целевого использования бюджетных средств, выделенных в рамках программы Министерству промышленности и научно-технического развития РД на мероприятия по развитию сельской телефонной связи, выявлен факт нецелевого использования бюджетных средств в сумме 1,2 млн руб. Кроме того, 64,5 млн руб. использованы на выполнение работ, не подтвержденных соответствующими документами.

Материалы проверки, в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", Министерством финансов РД не были направлены в прокуратуру республики и лишь 29 октября 2004 г. переданы в Управление ФСБ России по РД, которым решение до настоящего времени не принято. В адрес Министра финансов РД по факту нарушения требований вышеназванного указа по вопросам взаимодействия госорганов прокуратурой республики внесено представление.

В части исполнения договорных обязательств установлены факты нарушения ГУ "Дирекция ФЦП "Юг России" требований постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 1994 г. № 745 "Об авансировании подрядных работ на объектах строительства для федеральных государственных нужд". Так, ГУ "Дирекция ФЦП "Юг России" произведены авансовые платежи свыше 30% в 2003 г. по четырем объектам на сумму 6,8 млн руб. и в 2004 г. также по четырем объектам на сумму 4,4 млн руб.

В настоящее время Территориальным управлением Росфиннадзора в РД в рамках требований прокуратуры республики продолжаются проверки (ревизии) по ряду объектов программы.

Многочисленные нарушения выявлялись в республике в ходе проведенных в 2003 году масштабных проверок целевого использования федеральных бюджетных средств, выделенных республике на ликвидацию последствий стихии 2002 года. Предварительная сумма ущерба, причиненного стихией, была определена в размере более 2,5 млрд руб., в том числе материальный ущерб, причиненный домостроениям граждан, определен в размере 1207,3 млн руб., объектам ГУ "Дагестанавтодор" — 706,8 млн руб., объектам ЖКХ и социально-культурного назначения — 411 млн руб., и объектам агропромышленного комплекса — 374,4 млн руб.

За период 2002-2003 гг. на ликвидацию последствий стихии выделено и освоено около 1 млрд руб. федеральных бюджетных средств, в том числе на восстановление, строительство и приобретение жилья направлено 591,8 млн руб., на аварийно-восстановительные работы по объектам ЖКХ и соцкультбыта — 218,4 млн руб., на восстановление объектов дорожного хозяйства — 103 млн руб., объектов сельхозтоваропроизводителей — 10,9 млн руб. Кроме того, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2003 г. № № 1825-р республике списана задолженность перед федеральным бюджетом на сумму 56,2 млн руб., в том числе по товарному кредиту на нефтепродукты и по централизованным кредитам, полученным в 1992-1995 годах организациями АПК и потребкооперации.

О том, как расходовались бюджетные средства, свидетельствует тот факт, что в ходе и по окончанию восстановительных работ было возбуждено 189 уголовных дел по выявленным фактам хищений на объектах во всех отраслях.

2.2. Строительство и выделение земельных участков

С улучшением общеэкономического положения в стране, повышением уровня благосостояния населения возрос и спрос на жилье, развлекательные комплексы, офисы, что, в свою очередь, привело к росту инвестиций в эту отрасль.

Вместе с тем проверка показала, что строительные работы в республике зачастую осуществляются с грубыми нарушениями строительных и архитектурных норм и правил. Факты строительства жилых, коммерческих и производственных объектов без проектной документации, лицензии на право выполнения строительных работ, экспертизы, соответствующих согласований приняли в республике массовый характер. Во многих случаях эти нарушения приводят и к ущемлению прав потребителей. С учетом того, что Республика Дагестан находится в зоне высокой сейсмической активности, указанные обстоятельства приобретают особую актуальность, могут стать при чрезвычайных ситуациях причиной массовых человеческих жертв. К примеру, администрацией г. Махачкала нарушения градостроительного и земельного законодательства допускаются уже на стадии отвода земельных участков под строительство. Так, постановлением главы администрации г. Махачкала от 26 февраля 2001 г. № 181 "Об утверждении материалов инвентаризации земель г. Махачкала" 106 юридическим и физическим лицам были предоставлены земельные участки в бессрочное пользование на побережье Каспийского моря (Сулакская зона) г.Махачкала (более 200 гектаров земли). В настоящее время происходит передача выделенных земельных участков в собственность указанным юридическим и физическим лицам. Вместе с тем все выделенные земельные участки относятся к землям лесов 1-й группы Махачкалинского мехлесхоза. В соответствии со ст. 63 Лесного кодекса Российской Федерации перевод лесных земель в нелесные и земли иных категорий допускаются только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляются в соответствии с материалами лесоустройства. Кроме того, перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, в лесах первой группы осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства.

Таблица № 4

	2002 г. (тыс.руб.)	2003 г. (тыс.руб.)	2004 г. (тыс.руб.)
Выручка от реализации	556762	567185	527615
Чистая прибыль	215503	164984	78355
Дебиторская задолженность	12519	13908	18251
Кредиторская задолженность	159855	387731	405015

Нарушаются администрацией г.Махачкалы и требования ст. 30 Земельного Кодекса Российской Федерации, регламентирующей порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с пунктом 2 данной статьи предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Между тем, постановлениями главы администрации г. Махачкалы (№ 1009 от 11.07.2002, № 1543 от 17.09.2002, № 1517 от 13.09.2002, № 1482 от 11.09.2002 и т. д.) ряду лиц земельные участки выданы в нарушение указанных требований.

Администрацией г.Махачкалы в массовом порядке выдаются документы на строительство жилых и нежилых объектов в санитарно-защитной полосе источников водоснабжения и водоводов, которые застраиваются частными жилыми домами и другими объектами. Так, санитарно-защитная зона Миатлинского водовода (1400 мм) застроена частными жилыми домами в районе п.Н.Кяхулай, по пр.А.Султана, ул.Энгельса, ул.Хизроева, ул.Казбекова.

Несмотря на неоднократные письма центра госсанэпиднадзора (ЦГСЭН) в г.Махачкале и ММУП "Водоканал", администрацией г.Махачкалы выданы разрешения на строительство объектов на магистральных водоводах по ул.Далгата от Тарнаирской Балки до ул.Казбекова. В результате ул.М.Далгата как таковая не существует, так как она полностью застроена капитальными строениями, а доступа к инженерным сетям МУП "Водоканал" не имеется.

Склоны горы Тарки-Тау, где располагаются единственные в городе очистные сооружения, обеспечивающие город водой, самовольно застраиваются жилыми домами, которые в последующем узакониваются администрацией города.

Более того, администрацией города принято постановление "О выделении земельных участков под строительство коттеджей и других объектов по пр.Акушинского от 7 линии до 19 линии по четной стороне улицы". Указанная территория занята магистральным водоводом Чирюрт-Махачкала и является санитарно-охранной зоной.

В непосредственной близости от асфальтобетонного завода ДСУ-2 без согласования с госсанэпидслужбой выделены земельные участки и начато строительство индивидуальных жилых домов, хотя согласно п. 4.14 Санитарных правил и норм (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" асфальтобетонный завод должен иметь санитарно-защитную зону в радиусе не менее 500 м.

Несмотря на категорический запрет органов санитарно-эпидемиологической службы, выданы разрешения на строительство и строятся высокоэтажный жилой дом по ул.Лаптиева, 29-а, 4-х этажный жилой дом по ул.Насрутдинова, объект по ул.Лаптиева, 53, магазин по ул.Акушинского, 3, объект по ул.Ярагского и другие. За выявленные нарушения и отсутствие санитарно-эпидемиологических заключений ЦГСЭН в г.Махачкале наложено 70 штрафов на сумму более 70 тыс. руб., вынесено 65 постановлений о приостановлении работ, однако в ходе проверки было установлено, что ни одно из указанных постановлений не выполняется.

Аналогичная ситуация и в г.Дербенте. За 2003 год и первое полугодие 2004 года администрацией города вынесено более 500 правовых актов, связанных с выделением земель под индивидуальное жилищное строительство, переводом в собственность ранее выделенных земельных участков, строительством высотных зданий, коммерческим строительством. За указанный период прокуратурой города принесено 84 протеста на незаконные постановления глав администраций города, района, сельских и поселковых администраций о выделении земельных участков, из которых удовлетворено 43.

Широкое распространение в городе получило строительство объектов жилого и коммерческого назначения на территориях школ, интернатов, парков, скверов, в прибрежной зоне. При этом нет ни одного факта обращения правоохранительных и контролирующих органов в суды о сносе таких строений. Имеют место факты, когда руководители образовательных учреждений зачастую сами способствуют незаконному изъятию земельных участков, закрепленных за учреждениями. Так, постановлением главы администрации города у школы-интерната № № 2 по ул.Х.Тагиева изъят земельный участок площадью 40 кв. м., в последующем предоставленный под постройку коммерческого объекта гражданину Шикералиеву Н., который объект построил, дополнительно прихватив часть тротуара. Как выяснилось, указанный земельный участок изъят с согласия директора интерната Шикералиева Ш., близкого родственника Шикералиева Н. В настоящее время в Арбитражном суде рассматривается иск о признании недействительным аналогичного постановления главы администрации от 17 июля 2002 г. № 5612, ущемляющего интересы детей уже другой школы № 18, о выделении Шикералиеву Н. земельного участка на ее территории.

Постановлением главы администрации от 25 октября 2001 г. № 80 из территории детсада № 21 под строительство коммерческого объекта Сеидову С. выделен земельный участок площадью 1000 кв.м.

Установлены факты незаконного строительства объектов в парковых зонах. Сразу двум заместителям главы администрации города (Султанову Т., Гасраталиеву Г.С.) предоставлены земельные участки в парковой зоне. Построенные ими объекты ничего общего с досугом отдыхающих не имеют. Подобные нарушения имеются в других районах и городах республики.

Широкое распространение получили в республике факты строительства объектов бригадами строителей, не имеющих ни лицензии, ни соответствующей подготовки. Выборочная проверка по г.Махачкале показала, что в подавляющем большинстве случаев строительство объектов, в том числе и многоэтажных жилых домов, осуществляется такими бригадами.

В городе Каспийске подрядные организации, выполняющие строительные работы — ООО "Промстройсервис", ООО "Каспстрой", ООО "Торговый комплекс "Орион", ООО "Абрас", не имеют соответствующих лицензий. К примеру, указанными организациями осуществляется строительство 7 высотных жилых домов. В г.Буйнакске к строительным работам, финансируемым из бюджета города, привлечена 21 организация, и только 4 из них имеют лицензии на ведение строительных работ.

На территории города Кизилюрт и Кизилюртовского района лицензии на осуществление строительной деятельности и деятельности по проектированию строительных объектов имеют 9 хозяйствующих субъектов, 4 из которых по указанным филиалом Федерального лицензионного центра адресам отсутствуют (ООО "Гумбетстроймонтаж", ООО "Антсройпрогресс", производственные кооперативы "Архитектор", "Блок").

В республике нет единой сложившейся практики приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов. На территории города Дербент выстроено свыше 200 многоэтажных домов, в отношении которых в отделе архитектуры городской администрации, а также в госархстройнадзоре РД какие-либо документы о приемке и вводу их в эксплуатацию отсутствуют. Выборочными проверками установлено, что из 50 многоэтажных домов техпаспорта заведены на 49 объектов, при этом в 31 случае объекты поставлены на учет (заведены техпаспорта) без актов о приемке в эксплуатацию.

Анализ материалов надзорных проверок органов прокуратуры, уполномоченных контролирующих органов свидетельствует о том, что в республике требования градостроительного законодательства практически не соблюдаются. Такое положение дел — свидетельство отсутствия, в первую очередь, какой-либо работы со стороны органов местного самоуправления, их фактической сопричастности к совершаемым правонарушениям, коррумпированности в целом данной отрасли. Все это приводит к ухудшению качества жизни, масштабным экологическим проблемам, росту протестной активности населения.

2.3. Налоги

Удельный вес платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации и внебюджетные фонды от налогоплательщиков Республики Дагестан по отношению к объему ВРП и доходам населения остается весьма низким. Особенно плохо обстоит дело со сбором акцизов на алкогольную продукцию (падение официального производства водки при наличии в продаже в большом количестве нелегальной водки по цене до 20 руб.), акцизов на бензин (при количестве АЗС на душу населения в 5 раз больше среднероссийского) и налога на игорный бизнес.

Анализ нормативных правовых актов в сфере налогообложения, действующих на территории Республики Дагестан, выявил несоответствие ряда документов федеральному законодательству. Так, в соответствии со статьями 11 и 12 Закона Республики Дагестан от 10 мая 2001 года № 13 "Об инвестициях и гарантиях инвесторам в Республике Дагестан", инвесторы, осуществляющие инвестиционную деятельность на территории республики, имеют право на льготное налогообложение, в том числе по налогу на прибыль. В связи с изменением федерального законодательства с 2004 года по настоящее время действует заниженная на 1% ставка налога на прибыль, что приводит к недопоступлению сумм налога, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

Кроме того, постановлением Правительства Республики Дагестан от 21 сентября 2001 г. № 194 "Об освобождении ООО "Каспийгазпром" от уплаты дополнительных поступлений по налогу на прибыль, подлежащих зачислению в республиканский бюджет республики Дагестан", ООО "Каспийгазпром" в нарушение Налогового кодекса Российской Федерации устанавливалась индивидуальная льгота по налогу на прибыль.

Постановлением Правительства РД от 19 сентября 2000 г. № 178 ООО "Регионгаз", безвозмездно передавшее ООО ФК "Анжи" автобус марки "Мерседес", было освобождено от уплаты налогов на приобретение автотранспортных средств и с владельцев автотранспортных средств на общую сумму 946,3 тыс. руб., что также является предоставлением индивидуальной льготы.

В соответствии с постановлением Правительства республики от 15 апреля 2005 года № 69 "Об установлении распределения задания организациям — крупным налогоплательщикам по мобилизации в республиканский бюджет Республики Дагестан налогов на 2005 год" коммерческим организациям были установлены задания на 2005 год по мобилизации налогов в республиканский бюджет с разбивкой по кварталам. При этом законодательством Российской Федерации не предусмотрено право органов государственной власти устанавливать задания коммерческим организациям по мобилизации налогов в бюджеты любого уровня. Подобные действия со стороны органов государственной власти фактически означают давление на бизнес и нарушают действующее законодательство. Фактически группе налогоплательщиков и налоговым органам устанавливаются сравнительно низкие задания, порой не соответствующие финансовому положению плательщиков. Это ведет к существенному недобору налогов.

Кроме того, анализ установленных заданий по сбору налоговых платежей в региональный бюджет выявил существенное завышение задания по взысканию налога на игорный бизнес, что повлечет за собой недопоступление средств в бюджет республики и неисполнение его доходной части.

Обращает на себя внимание негативная тенденция, складывающаяся с мобилизацией налоговых платежей в бюджеты всех уровней на территории Республики Дагестан. В условиях общего невыполнения установленных заданий по мобилизации налоговых платежей в Южном федеральном округе (без учета крупнейших налогоплательщиков, переданных на налоговый учет в Межрегиональные инспекции ФНС России) вреспублике ситуация выглядит особенно неудовлетворительно.

Так, за январь-апрель 2005 года на территории Южного федерального округа в федеральный бюджет было мобилизовано налоговых и неналоговых платежей (включая ЕСН) 26 907 млн руб. или 98,4% к установленному заданию. В то же время на территории Республики Дагестан данный показатель по платежам составил 709,2 млн руб., выполнение установленного задания — 86,8%.

Налогов и сборов (без учета ЕСН) в федеральный бюджет на территории ЮФО было собрано 20667 млн руб., выполнение задания обеспечено на 100%, при этом в Республике Дагестан выполнение задания по мобилизации налогов и платежей в федеральный бюджет составило лишь 90,3%. Обращает на себя внимание тот факт, что задание по мобилизации налогов и сборов в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации установлено органами исполнительной власти республики (что само по себе не вполне корректно, поскольку УФНС является федеральной структурой). За 4 месяца оно выполнено на 101%, что может свидетельствовать о недостаточной работе, проводимой налоговыми органами Республики Дагестан по выполнению установленного задания в части федерального бюджета.

Аналогичная картина, если ситуацию с платежами анализировать по полному кругу налогоплательщиков, то есть с учетом переданных в МРИ ФНС России крупнейших налогоплательщиков. В данном случае за этот же период в федеральный бюджет было мобилизовано 34858 млн руб., прирост по отношению к соответствующему периоду прошлого года составил около 8%, в то время как в Республике Дагестан имел место спад. Было мобилизовано 926,4 млн руб., что почти на 16% меньше чем за соответствующим период прошлого года.

Схожая ситуация сложилась и с мобилизацией единого социального налога. В условиях общего невыполнения плановых заданий по ЮФО отставание соответствующих показателей по республике остается значительным. Если процент выполнения задания по сбору ЕСН, зачисляемого в федеральный бюджет, по ЮФО составил 93,4% (6239 млн руб.), то по республике соответствующий показатель равен 81,5 процента. В части сбора страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации картина еще более удручающая. По этому показателю выполнение по округу составило 89,6% (13 750 млн руб.), в то время как по республике — лишь 70,9% (560,1 млн руб.).

По информации межрегиональной инспекции ФНС России по ЮФО по состоянию на 27 мая 2005 года муниципальная налоговая инспекция, образованная при администрации города на основании постановления городского собрания народных депутатов г.Хасавюрта от 31 января 2005 г. № 1-62, осуществляет не только сбор местных налогов, но и региональных и федеральных платежей по налоговым ставкам, не предусмотренным Налоговым кодексом Российской Федерации, законодательными и нормативными актами Российской Федерации. В нарушение ст.11 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год", собираемые муниципальной налоговой инспекцией по г.Хасавюрт налоги зачисляются не на счет органа Федерального казначейства, на который возложена функция приема и последующего перечисления доходов в бюджеты разных уровней, а на открытый самой инспекцией расчетный счет в Северо-Кавказском банке Сбербанка России. При этом муниципальная налоговая инспекция по г.Хасавюрту в инспекции ФНС России по г.Хасавюрту не зарегистрирована и, следовательно, не имеет полномочий по осуществлению возложенных на нее функций по сбору местных налогов.

Анализ сведений УФНС в Республике Дагестан о задолженности хозяйствующих субъектов по налогам и сборам выявил рост неурегулированной задолженности за 4 месяца т. г. на сумму 32,7 млн руб.

В 2002-2005 годах налоговыми органами принимались определенные меры по взысканию задолженности, в том числе и путем взыскания денежных средств за счет реализации имущества организаций. Анализ работы подразделений Службы судебных приставов по принудительному взысканию задолженности по налогам и сборам в бюджеты всех уровней и таможенным платежам выявил нарушение требований Федерального закона "Об исполнительном производстве" в части установления предельного двухмесячного срока исполнительного производства по 919 делам, что составляет 42% от общего количества завершенных производств.

Кроме того, следует отметить низкий уровень взыскания денежных средств по постановлениям налоговых органов по оконченным производствам. Так, за 4 месяца 2005 года были окончены 58 производств на сумму 94,8 млн руб., в том числе фактически исполнены только 22 производства на сумму 10,4 млн руб. (11%), из них добровольно внесено должниками средств на сумму 10,1 млн руб. или 97,5% от общей взысканной суммы. Аналогичная ситуация прослеживалась в 2002-2004 годах.

2.4. Управление государственным имуществом Республики Дагестан

Обращает на себя внимание неэффективное управление имуществом, находящимся в собственности Республики Дагестан. Так, например, чистая прибыль ГУП "Кизлярский коньячный завод" за 2002 год составила 266,3 млн руб., из которых в качестве отчислений собственнику от нераспределенной прибыли было выплачено всего 3,9 млн руб. или менее двух процентов. В 2003 году чистая прибыль указанного предприятия составила 323,8 млн руб., а в качестве отчислений собственнику было выплачено 3,3 млн руб. или 1,01%. В 2004 году объем нераспределенной прибыли предприятия составил 336 млн руб., собственнику было направлено 4% прибыли.

Такая ситуация является прямым нарушением постановления Правительства Республики Дагестан от 25 июня 2001 г. № 132, которым установлено, что государственные унитарные предприятия ежегодно перечисляют в республиканский бюджет Республики Дагестан суммы в размере 10%, а государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении Комитета Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности, в размере 5% от прибыли отчетного периода, остающейся в распоряжении предприятий после уплаты налогов. Постановлением Правительства Республики Дагестан от 21 декабря 2004 г. № № 276 "О внесении изменения в постановление Правительства Республики Дагестан от 25 июня 2001 г. № 132" также определено, что государственные унитарные предприятия ежегодно перечисляют в республиканский бюджет Республики Дагестан суммы в размере 10% от прибыли, остающейся в распоряжении предприятий после уплаты налогов.

Некоторое беспокойство вызывают показатели финансовой устойчивости ГУП "Кизлярский коньячный завод". Так, несмотря на рост выручки от продажи товаров, продукции, работ, услуг и чистой прибыли в 2004 году по сравнению с 2003 годом, обращает на себя внимание более чем двукратный рост кредиторской задолженности, в том числе двукратное увеличение задолженности по налогам и сборам. В целом в 2004 году по сравнению с 2003 годом предприятие снизило объемы налоговых платежей с 255,5 млн руб. до 195,9 млн руб. При этом поступления налога на прибыль снизились с 109 млн руб. до 92,4 млн руб., акцизов — с 68,9 млн руб. до 43,2 млн руб.

Динамика уплаты налогов бывшего ГУП "Дербентский коньячный комбинат" имеет следующие показатели. В 2004 году объём поступлений по налогам по сравнению с 2002 годом снизился более чем в 2 раза:

• налог на прибыль в 2002 году был уплачен в размере 42,6 млн руб., а в 2004 году — 26,4 млн руб. или 62% от уровня 2002 года;
• акцизы в 2002 году были уплачены в размере 65,3 млн руб., а в 2004 — 13,3 млн руб. или 20,4% от уровня 2002 года;
• налог на добавленную стоимость в 2002 году был уплачен в размере 56,8 млн руб., а в 2004 году — 25,2 млн руб. или 44,4% от уровня 2002 года.

По информации Минимущества РД, результаты финансово-хозяйственной деятельности ГУП "Дербентский коньячный комбинат" за 2002-2004 годы характеризуется следующими данными:

Таким образом, можно судить об ухудшении производственно-финансовой деятельности предприятия за последние годы. Удельный размер прибыли и уплачиваемых налогов, в том числе за счет использования схемы с закупкой коньячных спиртов, существенно ниже, чем на "Кизлярском коньячном заводе".

Таблица № 5

	2002 г. (тыс. руб.)	2003 г. (тыс. руб.)	2004 г. (тыс. руб.)
Выручка от реализации	556762	567185	527615
Чистая прибыль	215503	164984	78355
Дебиторская задолженность	12519	13908	18251
Кредиторская задолженность	159855	387731	405015

В соответствии с постановлением Правительства Республики Дагестан от 20 февраля 2004 г. № 60 "О прогнозном плане (программе) приватизации государственного имущества Республики Дагестан на 2004 г." на основании распоряжения Минимущества РД от 27 августа 2004 г. № 560-р ГУП "Дербентский коньячный комбинат" преобразован в открытое акционерное общество "Дербентский коньячный комбинат" с уставным капиталом 738 303 тыс. руб. Решением федеральной службы по финансовым ранкам от 15 октября 2004 г. № 04-ВГ-03/8574 осуществлена государственная регистрация выпуска ценных бумаг и отчета об итогах выпуска ценных бумаг. На этом фоне в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации, утвержденным постановлением Народного Собрания РД от 28 декабря 2004 г. № 346-III-НС, 25% акций подлежат продаже в 2005 году. В настоящее время пакет акций подготавливается к продаже. Намеренное ухудшение финансового состояния предприятия ведет к снижению стоимости активов предприятия, уменьшению стоимости реализуемого пакета акций и, как следствие, недополучению доходов от приватизации.

Финансово-экономические показатели государственных унитарных предприятий неудовлетворительны. Установлено, что только 31 предприятие из 175 окончило 2004 финансовый год с прибылью, 45 — с убытками, 96 предприятий отчеты о своей работе в Министерство имущественных отношений Республики Дагестан не представили. Так, из 4 предприятий Министерства ЖКХ Республики Дагестан отчеты представили 2, не отчитались предприятия Минэкономики РД, Министерства строительства РД, Министерства труда РД, ГУ "Главдагестансельхозводстрой". Из 62 предприятий Минсельхозпрода Республики Дагестан отчитались только 14, из них убыточны 6. Не представили отчеты 8 предприятий комитета "Дагвино", 7 предприятий Минтранса.

Большинство предприятий, не представивших отчеты, являются бездействующими, находятся в процессе ликвидации, реорганизации или банкротства. В 2002-2005 годах в процедурах банкротства находились 12 государственных унитарных предприятий, 3 из них уже ликвидированы, 6 — находятся в процедуре конкурсного производства и подлежат ликвидации.

Сложившаяся ситуация влечет за собой утрату республикой собственности и бесконтрольность ее использования.

Не приведены в соответствие с законодательством учредительные документы 14 государственных унитарных предприятий, 9 из которых находятся в составе Минсельхозпрода Республики Дагестан, 3 — в составе Комитета Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности "Дагвино", и по одному предприятию — в составе Минтруда Республики Дагестан и Комитета Правительства Республики Дагестан по народным промыслам. Такая ситуация сохраняется на протяжении ряда лет, однако отраслевыми министерствами каких-либо мер для ее исправления не предпринимается. Несмотря на систематическое получение большинством госпредприятий отрицательного результата их финансово-хозяйственной деятельности, ни один руководитель сменен не был.

Из 28 федеральных государственных унитарных предприятий только 17 представляют отчеты о своей деятельности в территориальное управление федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Дагестан, при этом 5 предприятий по итогам 2004 финансового года получили от хозяйственной деятельности убыток.

Выборочная проверка использования государственной собственности федеральными унитарными предприятиями установила многочисленные нарушения гражданского и земельного законодательства Российской Федерации. Так, анализ документов ФГУП "Широкольский комбинат" выявил, что решением Тарумовского районного совета народных депутатов от 28 августа 1991 г., вынесенным с превышением полномочий, 2600 га земли, ранее принадлежавшей комбинату, были перераспределены иным предприятиям района и до настоящего времени комбинату не возвращены.

Еще более сложная ситуация в Республике Дагестан создалась в сфере разграничения государственной собственности на федеральную, республиканскую и муниципальную. Основой для такого разделения стало Постановление Президиума Верховного совета Республики Дагестан от 10 марта 1993 г., по которому вся собственность делилась на объекты, находящиеся в совместной собственности Российской Федерации и Республики Дагестан, объекты, относимые к государственной собственности Республики Дагестан и относящиеся к муниципальной собственности. Согласно этому постановлению в республике фактически отсутствовала федеральная собственность.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что часть объектов, находящихся в реестре федеральной собственности, в настоящее время включена в прогнозный план приватизации государственного имущества республики, в частности, автоколонны Минтранса России, магазин-цех ОАО "Мебельная фабрика "Каспий", ГУПы "Дагвзрывпром" и "Агрофирма "Овцевод".

До 2004 года приватизация объектов государственной собственности в основном производилась Фондом имущества Республики Дагестан. Выборочная проверка деятельности фонда выявила признаки незаконности ряда проведенных аукционов (по ОАО "Медпродуктснаб", жилому дому ГУП "Кочубейский ЛВЗ", акциям ОАО "Избербашское ХПП"). Как правило, в аукционе участвовали два претендента, один из которых предлагал цену за имущество, второй — нет. Приходные кассовые ордера о внесении сумм задатка по таким аукционам имели одну и ту же дату внесения денежных средств, а номера шли друг за другом. Кроме того, проверкой выявлен факт, когда проигравший претендент просит внесенный им задаток засчитать в качестве оплаты победителя аукциона (51% акций "Избербашского ХПП").

Анализ представленных отчетов об оценке имущества, сделанных оценщиками Республики Дагестан в целях приватизации объектов, реализации их через Фонд имущества Республики Дагестан, Российский фонд федерального имущества выявил многочисленные нарушения Стандартов оценки, обязательных к применению субъектами оценочной деятельности (утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 г. № 519). Установленные нарушения могли существенно повлиять на результаты оценки, занизить итоговую рыночную стоимость объектов и снизить уровень поступления денежных средств в бюджеты всех уровней, в частности, существенные нарушения выявлены в ходе анализа отчетов об оценке ГУ "Дагестанская лаборатория Судебной экспертизы", эксперта-оценщика Алиева З.К., ООО "Независимая оценка", ООО "Институт профессиональной оценки".

Анализ нормативных актов о передаче ГУП "Авиалинии Дагестана" 4 самолетов ТУ-154 и ГП "Махачкалинский международный морской торговый порт" сухогрузов "Али Алиев" и "Дагестан", а также нефтерудовоза "Кама", оплаченных из республиканского бюджета, показал, что в соответствии с заключенными соглашениями указанное имущество передавалось федеральным предприятиям на праве хозяйственного ведения. Имущество состояло на балансе предприятий, содержалось и эксплуатировалось за их счет. Кроме того, соглашениями оговорено поэтапное перечисление в доход республиканского бюджета стоимости передаваемого имущества "Махачкалинским морским торговым портом" и амортизационных отчислений, а также части прибыли ФГУП "Авиалинии Дагестана". Однако Гражданским кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность нахождения на балансе одного государственного унитарного предприятия имущества, принадлежащего на праве собственности разным субъектам права. Переданное федеральным государственным унитарным предприятиям имущество должно быть отнесено к федеральной собственности.

Кроме того, проверкой установлено, что на территории ФГУП "Авиалинии Дагестана" на средства бюджета Республики Дагестан в нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации без отвода земельного участка под строительство объекта было построено здание по приему делегаций. Определенные сомнения вызывает необходимость финансирования такого дорогостоящего объекта (стоимость строительства 35 млн руб.) в условиях дефицита инвестиционных средств в республике.

2.5. Последствия паводков

В связи с продолжительными ливневыми дождями, которые начались с 1 мая 2005 года в верховьях реки Терек, и интенсивным таянием снега в ее бассейне, сложилась неблагоприятная ситуация, связанная с подтоплением и затоплением населенных пунктов. В целом по республике в результате стихии (паводка в мае 2005 года) оказались затопленными более 600 домов, в которых проживают около 2,6 тыс. человек, более 50 тыс. гектаров сельхозугодий, повреждены объекты социальной сферы и инженерной инфраструктуры — автодороги, мосты, водопроводные и электрические сети. По предварительной оценке общая сумма ущерба составляет более 1 млрд руб.

В период посещения республики министром по делам ГО ЧС и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации С.К.Шойгу 12 мая 2005 г. проведено совещание, на котором руководству республики было предложено доложить о причинах наводнения. Рассматривалась ситуация с абсолютно неухоженным руслом р. Терек и пробкой (так называемый бар в устье реки), которая образовалась на входе в Каспий. Отмечалось, что ФГУ "Дагводресурсы" из федерального бюджета было направлено 91 млн руб., 13 млн руб. было выделено Правительством РД из местного бюджета. ФГУ "Минмелиоводхоз" по РД было выделено 109 млн руб., а освоено в общей сложности 152 млн руб. ГУ "Дагестанберегозащита" на проведение превентивных мероприятий, противопаводковых работ на малых реках предусмотрено в республиканском бюджете 34 млн руб., освоено 36 млн руб. В целом по республике за прошлый год освоено 295 млн руб., из которых 121 млн руб. из федерального бюджета, 174 млн руб. из республиканского бюджета.

Проверка показала, что ситуация с паводком в мае 2005 года сложилась в результате того, что работы по углублению русла р.Терек и расчистке бара в ее устье не проводились. Деньги вкладывались только на поддержание технического состояния ветхих валов (основных и дублирующих) от границ Чеченской Республики на всем участке реки. В дноуглубление и очистку вала деньги не вкладывались. Проектно-сметной документацией эти работы не были предусмотрены и из бюджета не финансировались. Более того, на текущий 2005 год финансирование по линии Федерального агентства водных ресурсов в сумме 230 млн руб. на подобные виды работ только планируется.

В ходе проверки установлено, что при формировании плана эксплуатационных мероприятий на последующие годы ФГУ "Дагводресурсы" представляются заявки с приложением необходимой проектно-сметной документации. Однако Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Федеральным агентством водных ресурсов требуемая сумма, как правило, сокращается более чем в 3 раза. Так, на 2004 год было заявлено 350 млн руб., а профинансировано всего 90,1 млн руб. За последние 5 лет ФГУ "Дагводресурсы" получило на выполнение противопаводковых работ 213,3 млн руб. из федерального бюджета, из них на руслоочистительные работы — 29 млн руб. и 28,4 млн руб. из республиканского бюджета на возвратной основе. В 2004 году 5 млн руб. были уже возвращены в региональный бюджет.

2.6. Деятельность органов государственного финансового контроля

Анализ деятельности органов государственного финансового контроля за 2003- 2005 годы, в том числе по исполнению требований Указа Президента Российской Федерации "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" № 224, оценка их работы с точки зрения полноты охвата проверяемых объектов и использования своих полномочий свидетельствует о следующем.

За 2004 год Росфиннадзором (КРУ) МФ РФ в РД проведено 560 проверок, которыми выявлены финансовые нарушения на 423,8 млн руб., в том числе 27 млн руб. — нецелевое использование бюджетных средств, 5,2 млн руб. — недостачи.

За I квартал 2005 года проведено 124 проверки, в ходе которых выявлены нарушения на 101 млн руб., в том числе 12,5 млн руб. — нецелевое использование, 1,5 млн руб. — недостачи.

Проверками в 2004 году ФГУП "Авиалинии Дагестана" выявлено финансовых нарушений на сумму 13,8 млн руб., в том числе завышение объемов авансовых платежей на сумму 12,6 млн руб., завышение объемов и стоимости выполненных работ на сумму 792 тыс. руб. Была установлена передача от ФГУП "Авиалинии Дагестана" в ООО ТЗК "Дагавиатоп" основных средств рыночной стоимостью 1325,4 тыс. руб. по остаточной стоимости 386,5 тыс. руб., таким образом, ущерб государству составил 938,9 тыс. руб.

Установлен ряд нарушений Федерального закона от 6 апреля 1999 г.№№ 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", статей 71, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части проведения торгов. Так, ГУ "Дагестанберегозащита" заключало договоры на выполнение работ без проведения торгов по отбору подрядных организаций, а средства в сумме 10 млн руб. были перечислены на счет подрядной организации при отсутствии проектно-сметной документации. По линии Минмелиоводхоза РД без торгов на осуществление ремонтно-строительных и мелиоративных работ израсходовано 29,6 млн руб., в том числе 8,8 млн руб. средств федерального бюджета.

В данной ситуации недостаточно эффективна роль Управления Федерального казначейства Минфина России по Республике Дагестан (руководитель Магомедов С.А.), использующего не в полной мере права по предупреждению финансовых нарушений в использовании средств федерального бюджета, предоставленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и соглашением с Правительством республики на кассовое казначейское исполнение бюджета республики.

2.7. Исполнение бюджета

Проверкой установлено, что Народным Собранием Республики Дагестан не обеспечено выполнение статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьи 35 Закона Республики Дагестан "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Дагестан" от 12 января 2000 г. №1 в части рассмотрения и утверждения проекта Закона "О республиканском бюджете Республики Дагестан" до начала очередного финансового года. Так, республиканский бюджет Республики Дагестан на 2003 год принят Народным Собранием Республики Дагестан 27 февраля 2003 г. (Закон от 6 марта 2003 г. № 9). Также не принят до начала очередного финансового года республиканский бюджет Республики Дагестан на 2004 год, который утвержден Законом Республики Дагестан от 10 февраля 2004 г. №1.

В связи с тем, что законы о республиканском бюджете соответственно на 2003-2004 годы не вступили в силу с начала финансового года, Народным Собранием Республики Дагестан принимались законы о финансировании расходов бюджета в ограниченном, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации, режиме.

Анализ выполнения доходной части бюджета Республики Дагестан свидетельствует о тенденции снижения уровня исполнения по сравнению с предшествующими периодами. Так, по консолидированному бюджету исполнение составило за 2002 год 98,7% (недопоступило 364,8 млн руб.), за 2003 год 98,4% (недопоступило 267,9 млн руб.), за 2004 год 98,1% (недопоступило 364,9 млн руб.). По республиканскому бюджету выполнение за 2002 год составило 102,3%, за 2003 год 98,4% (недопоступило 151,2 млн руб.), за 2004 год 94,2% (недопоступило 170,3 млн руб.).

В Республике Дагестан действует три Резервных фонда: Председателя Государственного Совета РД, Правительства РД и Правительства РД по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Законом РД "О республиканском бюджете РД на 2003 год" размер Резервного фонда Правительства РД по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийного бедствия (с учетом последующих изменений) установлен в сумме 15,6 млн руб. На 2004 год размер Резервного фонда по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий установлен в сумме (с учетом изменений) 45 млн руб. или 0,4% от общей суммы утвержденных расходов бюджета.

Средства Резервного фонда Правительства РД по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий использованы по назначению на оказание материальной помощи, компенсационные выплаты, на возмещение ущерба жителям, пострадавшим в результате стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций.

Положение о порядке расходования средств Резервного фонда Правительства РД утверждено постановлением Правительства РД от 13 июня 2001 г. №124. Размеры Резервного фонда Правительства РД на 2002- 2004 годы устанавливались ежегодно в сумме по 12,5 млн руб., что составляет 0,1% от общей суммы утвержденных расходов.

Размеры Резервного фонда Председателя Госсовета РД на 2002-2004 годы устанавливались ежегодно законом о бюджете также в сумме по 12,5 млн руб., что составляет 0,1% от общей суммы утвержденных расходов.

Общие размеры всех фондов соответствуют норме (3%), предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Анализ расходования средств из Резервного фонда Правительства РД за 2002-2004 годы, первый квартал 2005 года свидетельствует, что часть средств выделялась Администрации Госсовета, Правительству Республики Дагестан, его подведомственным органам на цели, не предусмотренные Положением о порядке расходования средств Резервного фонда Правительства Республики Дагестан и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, распоряжением Правительства республики от 4 апреля 2002 года №85-р выделены ассигнования в размере 140 тыс. руб. Администрации Государственного Совета ПРД на поощрение работников Администрации Госсовета и Правительства Республики Дагестан, Министерству сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан на приобретение служебного легкового автотранспорта направлено распоряжением от 4 июня 2002 г. №152-р 205 тыс. руб.

Аналогично, в 2003 году распоряжением от 31 марта 2003 г. №98-р Управлению делами Госсовета Республики Дагестан выделено 2 млн руб. на приобретение автомобилей постоянному представительству Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации. На приобретение служебного автотранспорта распоряжением от 16 мая 2003 г. №168-р Управлению делами Госсовета РД направлено 1 950 тыс. руб.

В 2004 году Министерству юстиции Республики Дагестан распоряжением от 20 мая 2004 г. №186-р на покрытие командировочных расходов выделено 58,6 тыс. руб. и администрации Хасавюртовского района распоряжением от 20.08.2004 года №302-р на приобретение служебного автомобиля — 325 тыс. руб.

В 2005 году в нарушение действующего "Положения" Министерству экономики Республики Дагестан для Управления информационно-аналитического обеспечения распоряжением от 21 марта 2005 года №54-р направлено 234 тыс. руб.

Народным Собранием Республики Дагестан при утверждении республиканского бюджета на 2002-2004 годы необоснованно принимались решения о направлении средств от дополнительно полученных доходов и выявленных незаконных расходов отдельным органам за выполнение ими своих же контрольных функций, предусмотренных соответствующими законами, положениями о данных контролирующих органах. Так, Законом РД от 18 марта 2002 г. №11 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2002 год" в целях стимулирования деятельности Счетной палаты Республики Дагестан, Министерства финансов Республики Дагестан, Государственного учреждения "Дагестанское агентство по реструктуризации задолженности предприятий" предусмотрено направлять на укрепление их материально-технической базы 10% от дополнительно поступивших в республиканский бюджет доходов.

Помимо расходов, предусмотренных на 2002 год на содержание Администрации Госсовета и Правительства Республики Дагестан по разделу "Государственное управление и местное самоуправление" в сумме 111,3 млн руб., по разделу "Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам" на содержание Администрации Госсовета и Правительства Республики Дагестан необоснованно было предусмотрено 50,4 млн руб. Фактически кассовое исполнение составило 47,4 млн руб.

По подразделу "Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам" предусматривались и производились расходы на командировочные, транспортные услуги, прочие расходы Министерству промышленности и торговли 2265 тыс. руб. На содержание Министерства культуры направлено 1 372,8 тыс. руб., Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству — 6 544,8 тыс. руб., Министерства по национальной политике — 15 286 тыс. руб., Министерства труда и социального развития — 5006,6 тыс. руб., Избирательной комиссии — 1 576,0 тыс. руб. Следует отметить, что в 2002 году были предусмотрены ассигнования по данному подразделу на содержание федерального учреждения — представительства Министерства иностранных дел Российской Федерации — 1 580,7 тыс. руб. Фактические расходы по представительству составили 1 576 тыс. руб.

В 2003 году по подразделу "Прочие расходы, не отнесенные другим подразделам" на содержание Госсовета и Правительства республики предусмотрено выделение Управлению делами 125,2 млн руб. Кассовые расходы фактически составили 116,3 млн руб. Выделялись средства Министерству культуры 2,5 млн руб., Министерству жилищно-коммунального хозяйства — 22 млн руб., Министерству по национальной политике — 15,6 млн руб., Избирательной комиссии — 6,8 млн руб., представительству Министерства иностранных дел Российской Федерации (как федеральному органу) — 1,5 млн руб.

В 2004 году по подразделу "Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам" на содержание Госсовета и Правительства республики было запланировано 96,1 млн руб., кассовое исполнение составило 95,8 млн руб. Министерству культуры было выделено 3,3 млн руб., Министерству жилищно-коммунального хозяйства — 5,2 млн руб., Министерству по национальной политике — 47,5 млн руб., Избирательной комиссии — 8,2 млн руб., представительству Министерства иностранных дел (как федеральному органу) — 1,8 млн руб.

В ходе проверки установлено, что в 2001 году в нарушение действующего законодательства по указанию министра финансов Республики Дагестан Гамидова А.М. бюджетные средства в сумме более 5,8 млн долларов США были зачислены на счета КБ "Интеллектбанк" г. Москвы для конвертации валюты. Указанные средства были возвращены впоследствии только частично (1,8 млн долларов США или 57,3 млн руб.), так как в момент зачисления валюты банк находился в процедуре приостановления действия лицензии. Полученные средства были перечислены банком на счета различных коммерческих структур. По данным органов МВД, с целью возврата указанных средств один из учредителей банка Хочиян А.Р. в сговоре с чиновниками Минфина РД передал на баланс ГУП "Даггосснаб" люстры в количестве 480 штук, стоимость которых якобы составляет более 4 млн долларов США, так как они изготовлены с применением драгоценных металлов и высококачественного стекла производства Австрии (стоимость каждой из них составляет от 4 до 16 тыс. долларов США).

По поручению комиссии привлеченными специалистами территориальных подразделений Росфиннадзора проведена проверка данного вопроса в ГУП "Даггоснаб". Установлено, что, согласно распоряжению Правительства РД от 19 июня 2003 г. № 208-р, ГУП "Даггосснаб" приняло от Регионального общественного фонда развития интеллектуальной деятельности "Интеллект" 467 люстр на общую сумму 122,7 млн руб. в счет поступления средств в республиканский бюджет от конвертации валютных средств в сумме 4 млн долларов США, размещенных Минфином РД в АКБ "Интеллект-банк" (из курса на тот период 30,35 руб. за доллар США). В соответствии с распоряжениями Правительства республики от 23 декабря 2003 г. № 466-р и от 20 декабря 2004 г., № 442-р люстры в количестве 461 штуки были отпущены по накладным и счет-фактурам в счет финансирования из республиканского бюджета райгорадминистрациям, предприятиям и учреждениям. Наибольшее число люстр выделено администрации г. Кизилюрта — 20, Министерству культуры РД — 26, Министерству здравоохранения РД — 79, администрации г.Махачкалы — 254 и т.д. По данным бухгалтерского учета в остатках на складе ГУП "Даггосснаб" числится 6 люстр. Фактически в ходе визуального осмотра во время проверки на указанном складе находилось более 100 люстр. Характерная для используемого при изготовлении люстр хрусталя фирмы "Сваровски" маркировка на хрустале указанных люстр отсутствует полностью. Имеются лишь выполненные на компьютере наклейки на упаковочных коробках с названием фирмы-изготовителя.

Проведенной ранее органами МВД проверкой установлено, что подпись руководителя ГУП "Даггосснаб", проставленная на акте приемки данных люстр, ему не принадлежит, и о происхождении продукции ему ничего не известно. Представлен акт оценки данных люстр, проведенный ООО "НИЦИОМ" г. Москва, с заключением о стоимости люстр более 4-х млн долларов США.

В соответствии с федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", обязательно проведение оценки имущества, принимаемого на баланс государственными органами. Согласно заключению специалиста ГУ Дагестанской лаборатории судебной экспертизы № 1146 средняя рыночная цена одной люстры составляет 4300 руб., хотя эта оценка также сомнительна.

Действиями должностных лиц республики причинен ущерб на сумму более 100 млн руб. Прокуратурой Республики Дагестан по данному факту было возбуждено уголовное дело.

Проверкой своевременности зачисления в 2004 году средств, поступающих из федерального бюджета на лицевые счета бюджетополучателей в качестве финансовой помощи Республике Дагестан, установлены факты задержек в использовании средств. При своевременном зачислении средств УФК по Республике Дагестан на лицевые счета ГУ "Дагавтодора" и "Министерства сельского хозяйства и продовольствия РД" снятие средств ведомствами производилось с задержкой от 13 до 29 дней.

В целях реализации государственной политики в области развития малого предпринимательства постановлениями Правительства РД от 26 апреля 2002 г. № 75 и от 12 апреля 2004 г. № 103 принимались комплексные программы по поддержке и развитию малого предпринимательства и потребительского рынка на 2002-2003 годы и 2004-2005 годы. Утвержден порядок финансирования мероприятий данной программы и состав межведомственной комиссии по вопросам государственной поддержки и развития малого предпринимательства в РД. В республиканском бюджете на очередной финансовый год отдельной строкой по разделу "Развитие рыночной инфраструктуры" предусматривались средства на поддержку малого предпринимательства в 2002-2004 годах по 30 млн руб. ежегодно, в 2005 году — 34 млн руб.

В соответствии с распоряжениями Правительства РД за счет средств, предусмотренных в республиканском бюджете РД на поддержку и развитие малого предпринимательства, выделены бюджетные кредиты на финансирование проектов субъектов малого предпринимательства, за 2002-2004 гг. и 5 месяцев 2005 г. выделено более 90,8 млн руб. Кредиты предоставлялись субъектам малого предпринимательства на возвратной основе при наличии собственных средств в размере не менее 20% от объема средств по проекту. Срок возврата 2 года. Плата за пользование бюджетными средствами устанавливалась согласно кредитным договорам в размере четвертой части ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, действующей на момент выделения средств.

На основании распоряжений Правительства РД заключено и профинансировано 186 кредитных договоров на сумму 83,5 млн руб. На день настоящей проверки наступили сроки возврата бюджетных кредитов на общую сумму 25,6 млн руб., в том числе: за 2002 г. — на 17,5 млн руб., 2003 г. — на 8,1 млн руб.

Возвращено основного долга на общую сумму 12,7 млн руб. Всего просроченная задолженность по бюджетным кредитам с учетом просроченных основного долга и процентов, а также штрафов составила 14,1 млн руб., в том числе за 2002 г. — 7 млн руб., 2003 г. — 7,1 млн руб.

По результатам проведенной специалистами Росфиннадзора проверки целевого использования бюджетных кредитов предприятиями малого бизнеса в г. Махачкале, Кизилюртовском и Унцукульском районах отмечается отсутствие целенаправленной претензионной работы Комитета Правительства РД по поддержке и развитию малого предпринимательства и потребительского рынка (председатель — Шабанов М.Г.) по возврату кредитов. Встречные проверки в Унцукульском районе ООО "Адаб" и ООО "Аят-93", с суммой просроченной задолженности по 0,5 млн руб. у каждого малого предприятия, провести не удалось в связи с отсутствием организаций по адресам, указанным в кредитных договорах. Направлен запрос в районный ОВД о местонахождении руководителей этих фирм.

Проводимые специалистами Территориального управления Росфиннадзора в РД (руководитель Назаралиев А.А.) проверочные мероприятия зачастую не отличаются полнотой и всесторонностью исследования вопросов финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующего субъекта, качество проверочного материала свидетельствует об имеющем место в работе управления игнорировании нормативно-инструктивной базы Минфина России (приказ от 14 апреля 2000 г. № 42 н). Так, учитывая, что основным нормативно-правовым актом, регламентирующим деятельность контрольно-ревизионных подразделений Минфина России, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, вопросы соблюдения некоторых первостепенных, концептуальных положений кодекса зачастую не находят своего отражения в актах проведенных управлением проверок и ревизий.

На практике, при проведении ревизий работниками управления нередко нарушаются требования приказа Минфина России от 14 апреля 2000 г. № 42-н. В частности, не производятся контрольные обмеры выполненных объемов работ (либо производятся выборочные обмеры малой части выполненных подрядчиком объемов работ), не проводятся встречные проверки, не всегда раскрываются все предусмотренные программой ревизии вопросы. Результатом такого положения дел является лишь фрагментарное не дающее полной картины описание использования бюджетных средств.

Обобщение практики применения ТУ Росфиннадзора в РД и ТУ Казначейства России по РД мер административной ответственности по выявленным в ходе проводимых проверок фактам не целевого использования бюджетных средств показало следующее.

Анализ за 2003 год и первое полугодие 2004 года показал, что контрольно-инспекторским отделом ТУ Казначейства России по РД проведено 366 проверок целевого использования средств федерального бюджета. По результатам 64 проверок выявлены факты использования федеральных бюджетных средств не по целевому назначению в сумме 7,9 млн руб. Из указанного числа лишь в 14 случаях ТУ Казначейства России по РД (руководитель Магомедов С.А.) были переданы материалы в ТУ Росфиннадзора в РД для привлечения виновных к административной ответственности и только 12 — реализованы.

Приказом Министра финансов Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 121-н рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.14. КоАП РФ, возложено, в том числе, на руководителей территориальных управлений Росфиннадзора в субъектах Российской Федерации. Однако до настоящего времени руководителем ТУ Росфиннадзора в РД (Назаралиевым А.А.) соответствующим приказом не определен конкретный работник, отвечающий за подготовку материалов об административных правонарушениях к рассмотрению, реализацию материалов.

Результаты проверки указывают на наличие серьезных недостатков в деятельности ТУ Росфиннадзора в РД при рассмотрении материалов об административных правонарушениях. Привлечение руководителей к ответственности осуществляется с нарушением действующего законодательства. Имеет место избирательный подход при осуществлении государственного контроля за использованием бюджетных средств. В отдельных случаях должностные лица территориальных финансовых органов в республике, виновные в нарушениях финансово-бюджетного законодательства, не несут установленной законом ответственности, в других случаях руководители бюджетных учреждений за незначительные нарушения наказываются весьма строго. Так, 10 ноября 2003 г. теруправлением был получен материал об административном правонарушении в отношении руководителя территориального подразделения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Левашинскому району (протокол от 11 сентября 2003 г.). Фактически срок привлечения правонарушителя к установленной законом ответственности истекал на следующий день со дня получения материала, тем не менее, уже в марте следующего года (26 марта 2004 г.) в нарушение требований КоАП РФ руководитель территориального подразделения был привлечен к административной ответственности.

Аналогично с нарушением сроков, предусмотренных ст.4.5. КоАП РФ, к административной ответственности был привлечен командир воинской части № 27210 (протокол составлен работником органа казначейства по РД 24 ноября 2003 г., руководителем ТУ Росфиннадзора в РД постановление вынесено 29 января 2004 г.).

В тоже время, должностными лицами ТУ Росфиннадзора в РД нередко по своему усмотрению трактуются на практике требования ст. 28.5 КоАП РФ, которой установлено, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, либо в течение двух суток с момента выявления правонарушения в случае необходимости выяснения каких-либо обстоятельств. Так, 28 января 2004 г. был составлен акт по итогам ревизии финансово-хозяйственной деятельности Дагестанской государственной сельскохозяйственной академии (ДГСХА), по результатам которой, в том числе, было выявлено нецелевое использование федеральных бюджетных средств в сумме 148,5 тыс. руб. Протокол же об административном правонарушении в отношении ректора ДГСХА составлен лишь 27 февраля 2004 г., то есть спустя месяц. Соответственно и постановление от 12 апреля 2004 г. о привлечении ректора ДГСХА к административной ответственности вынесено с нарушением требований законодательства.

По результатам проведенной ревизии финансово-хозяйственной деятельности Дагестанского политехнического колледжа, выявлен факт нецелевого использования федеральных бюджетных средств на общую сумму 15,3 тыс. руб., на основании чего 25 февраля 2004 г. в отношении директора колледжа был составлен протокол об административном правонарушении. Постановлением от 30 апреля 2004 г. руководителем теруправления Росфиннадзора (в тот период КРУ МФ РФ в РД) было вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным ст.2.9 КоАП РФ (малозначительность совершенного административного правонарушения).

Аналогично были прекращены производства по делам об административных правонарушениях в отношении генерального директора ФГУП "Авиалинии Дагестана", допустившего нецелевое использование федеральных бюджетных средств в сумме 20,5 тыс. руб., и ректора Дагестанского государственного университета (ДГУ) (нецелевое использование в сумме 89 тыс. руб.).

Между тем, за допущенное использование федеральных бюджетных средств не по целевому назначению в более скромном размере (12,1 тыс. руб.), начальник ФГУ "Станция защиты растений" подвергнут административному наказанию в виде штрафа.

Кроме того, в тринадцати случаях руководитель ТУ ФСФБН МФ РФ по РД ограничился наложением неоправданно мягкого наказания на нарушителей финансово-бюджетного законодательства. К примеру, командиры воинских частей № 42942, № 27210, № 2189 и № 2087 за допущенное нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 1,1 млн руб., 3,5 млн руб., 0,3 млн руб. и 0,7 млн руб. соответственно были подвергнуты административному наказанию в виде предупреждения.

Проверкой установлено, что руководством ТУ Росфиннадзора в РД контроль за реальным исполнением вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции управления, не осуществляется. В частности, всего за 2004 год руководителем ТУ Росфиннадзора в РД вынесено 45 постановлений по делам об административных правонарушениях, выявленных собственными проверками либо ревизиями, а также по материалам ТУ Казначейства России по РД, на общую сумму в размере 15,7 млн руб. На нарушителей наложено 31 административное наказание в виде штрафа. Сумма наложенных на должностных лиц штрафов составляет 332 тыс. руб., из которых реально взыскано 22 тыс. руб. (6,6%). Причиной такого положения дел является игнорирование должностными лицами ТУ Росфиннадзора в РД требований п.7 ст.32.2 КоАП РФ, которой установлена обязанность должностного лица, вынесшего постановление, направлять соответствующий материал в службу судебных приставов для принудительного его исполнения по истечении месячного срока со дня вступления постановления в законную силу.

В целом, результаты проверки показывают, что административная практика контролирующих органов федерального и регионального уровней власти в республике не носит целенаправленного характера. Вследствие усеченной работы по применению мер административного воздействия по выявленным нарушениям, не обеспечиваются основные цели — пресечение правонарушений и их профилактика. В республике, ее муниципальных образованиях экономические функции государства реализуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы власти республики, которые действуют разрозненно, реализуя в лучшем случае ведомственные интересы, и не несут никакой ответственности за комплексное социально-экономическое развитие республики. Происходит "распыление" средств федерального бюджета, снижается ответственность за выполнение мероприятий и согласованность в реализации программ. Примером такой несогласованности является сооружение неэффективных сахарного и рисового заводов, а также строительство общеобразовательных учреждений. Так, в 2004 году в рамках ФАИП проводились мероприятия по строительству и реконструкции 9 школ с остаточной стоимостью 202,6 млн руб., хотя в соответствии с лимитами капитальных вложений на их строительство планировалось направить 35 млн руб. Аналогично по ФЦП "Юг России" в 2004 году строились, либо реконструировались одновременно 40 школ, из которых 14 финансировались из федерального бюджета. К примеру, в одном Ботлихском районе проводились строительные мероприятия сразу на 3 школах, одна из которых строится с 2001 года (остаток стоимости 6,5 млн руб.).

Руководители территориальных органов федеральных органов государственной власти не координируют свои действия. Наделение Председателя Госсовета Дагестана полномочиями по координации действий этих органов проблему ведомственной разобщенности не решит. Целесообразно наделить органы исполнительной власти Дагестана целым рядом полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с финансированием соответствующих полномочий за счет субвенций из федерального бюджета, определив права и обязанности Председателя Госсовета при осуществлении соответствующих полномочий, порядок представления им отчетности об исполнении полномочий и расходования субвенций из федерального бюджета, а так же порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти контроля за исполнением этих полномочий.

За 2003 год Счетной Палатой РД проведено 265 проверок по 447 объектам. Общая сумма выявленных финансовых нарушений составила 100,2 млн руб., из них нецелевого использования бюджетных средств — 60,8 млн руб., к дисциплинарной ответственности привлечено 18 должностных лиц, однако в Минфин РД не направлено ни одного представления на предмет взыскания средств, использованных не по целевому назначению.

Особо необходимо отметить деятельность Счетной Палаты РД по составлению заключений по отчетам Правительства РД об исполнении бюджетов на очередной финансовый год, что предусмотрено ст. 79 Закона РД "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Дагестан". Требования этой статьи, предусматривающей квалифицированное составление заключения на отчет Правительства РД об исполнении бюджета за предыдущий год, в том числе с детализированным (с учетом требований бюджетной классификации) раскрытием выявленных обстоятельств использования бюджетных средств не по целевому назначению, с указанием конкретных должностных лиц, допустивших эти действия, Счетной Палатой РД не соблюдаются. Подготовка качественного заключения позволила бы депутатскому корпусу Народного Собрания РД осуществлять полноценный парламентский контроль за исполнением соответствующего годового бюджета, а правоохранительным органам определять степень ответственности должностных лиц, допустивших нарушения при исполнении бюджета.

2.8. Промышленность

Промышленный потенциал республики восстановлен только частично. При посещении комиссией порядка 15-и различных предприятий республики установлено, что объемы производства и численный состав по сравнению с 1990 годом восстановлены лишь на 30-50 процентов. Достаточно серьезно стоит проблема размещения государственного оборонного заказа на дагестанских предприятиях оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Ранее все предприятия имели стабильную загрузку государственными оборонными заказами. В настоящее время только 11 предприятий выполняют заказы Минобороны в пределах 5-8 % от объемов 1990 года. Не лучшим образом обстоят дела на предприятиях республики: ОАО НИИ "Сапфир", ОАО "Авиаагрегат", ОАО "Завод им. Гаджиева", ОАО "Электросигнал" и др. Все это вызывает необходимость принятия мер по техническому перевооружению предприятий, организации производства новой конкурентоспособной продукции.

Основные проблемы в промышленности обусловлены: высокой степенью износа основных производственных фондов (средний уровень износа — 65-70%); недостатком долгосрочных инвестиционных средств; низким уровнем использования производственных мощностей, который составляет в среднем от 20 до 25%; наличием значительного количества оборонных предприятий, зависящих от государственного заказа; неразвитостью региональной и межрегиональной кооперации и интеграции. Необходимы реальные меры, позволяющие ежегодно при формировании государственного оборонного заказа обеспечивать максимально возможную загрузку мощностей оборонных предприятий республики с учетом многолетней специализации.

Существенным образом на показатели развития промышленности республики влияет спад производства (за последние 3 года на 30%) на севере республики (Кизлярская зона). Отсутствие у предприятий инвестиционных возможностей мешает произвести замену физически и морально изношенных основных фондов и способствует накоплению в производстве значительного количества устаревшего оборудования. Хроническая нехватка оборотных средств приводит к содержанию на балансе предприятий больших объемов незагруженных производственных мощностей, что в свою очередь приводит к росту издержек производства и снижает конкурентоспособность продукции (Кизлярский электро-механический завод, Кизлярский электро-аппаратный завод и др.).

Анализ свидетельствует, что органами исполнительной власти республики не уделяется должного внимания развитию отраслей промышленности. Формально в целях развития промышленных предприятий применялись практически все формы стимулирования — налоговые льготы, инвестиционные кредиты, прямая финансовая поддержка, заказы из республиканского бюджета и т. п., но во всех случаях эти усилия не привели к искомым результатам, более того, спровоцировали многочисленные нарушения.

В республике, в особенности на муниципальном уровне, наблюдается значительное количество нарушений требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся порядка закупок товаров, работ, услуг, выделения кредитов, расходов бюджетных инвестиций, предоставления гарантий, и т.д.

Должностными лицами органов местного самоуправления, а также руководителями муниципальных унитарных предприятий и учреждений повсеместно игнорируются требования действующего законодательства в части обязательности проведения конкурсов при закупках для муниципальных нужд.

Большинство муниципальных образований не имеют в своем Уставе статьи о порядке формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа. Во многих муниципальных образованиях представительными органами местного самоуправления не приняты соответствующие правовые акты, регулирующие порядок проведения конкурсов и ведения реестра закупок. В результате, к примеру, управлением городского хозяйства г.Дербент заключен договор подряда на проведение работ по благоустройству города с ООО "Аллор". По данным налогового органа по г.Дербент за ООО "Аллор" какая-либо спецтехника, оборудование, рабочий персонал не числятся. Руководит ООО "Аллор" гражданин Аскеров В.Н., одновременно являющийся директором МУП "Управление благоустройства". В связи с тем, что на счет МУП налоговым органом выставлено инкассовое поручение о погашении задолженности по налогам, с целью уклонения от уплаты налогов, МУП заключило договор с ООО "Аллор". Фактически работы проведены с использованием трудовых ресурсов, производственных мощностей МУП "Управление благоустройства". По данному факту прокуратурой города возбуждено уголовное дело, которое расследуется следственным отделом при Дербентском РОВД.

В республике ослаблено внимание к организации государственных закупок и проведению республиканских конкурсных торгов с участием предприятий местной промышленности. Несмотря на значительный бюджетный и социально-экономический эффект от размещения государственных заказов на местных предприятиях, за последние годы наметились тенденции снижения объемов их размещения. Так, если на первых республиканских торгах 2000 года на местных предприятиях был размещен заказ на производство товаров легкой промышленности на сумму 77,1 млн руб., то в 2004 г. он сократился на 45% и составил 42 млн руб.

Нередко государственный заказ финансируется в сентябре-октябре, что напрямую ведет к увеличению бюджетных расходов из-за роста цен на сырье за период с начала года. Зачастую от этого страдают сами предприятия, так как они вынуждены поставлять продукцию без учета роста цен, принятых при формировании госзаказа, что отрицательно сказывается на их финансовой деятельности. Для исправления ситуации подготовлен проект "Республиканской целевой программы развития промышленности Республики Дагестан на период до 2010 года", который прошел обсуждение в Правительстве Республики Дагестан.

На эффективность исполнения государственного заказа в целом отрицательно влияет проблема несвоевременного финансирования его выполнения. Задолженность Минобороны Российской Федерации и предприятий ОПК на 1 апреля 2005 г. составляет 131,2 млн руб.

Как уже упоминалось выше, работы по государственному оборонному заказу выполняют 11 предприятий, находящихся на территории Республики Дагестан, однако их научно-технический и промышленный потенциал за последние 10 лет в значительной степени утрачен. Количество предприятий (юридических лиц), учтенных в сводном реестре организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК), в отношении которых федеральные органы исполнительной власти проводят единую государственную политику, сократилось с 19 предприятий (на 1 июля 1994 г.) до 11 предприятий и учреждений в настоящее время. Сокращению подверглись в основном предприятия машиностроительной, приборостроительной, радио и электронной промышленности.

Все предприятия — открытые акционерные общества. Приватизация данных предприятий происходила в 90-х годах. В прогнозном плане на 2005 год предусматривается реализация 4,19% акций ОАО "Каспийский завод точной механики", находящийся в республиканской собственности.

Снижение объемов оборонной продукции отмечается на 64% предприятий ОПК (ОАО "Стеклопласт", ОАО ДНИИ "Волна", ОАО "Концерн КЭМЗ", ОАО "Авиаагрегат", ОАО НИИ "Сапфир", ОАО "Избербашский радиозавод", ОАО "Каспийский завод точной механики"). Более 54% предприятий имеют загруженность оборонным заказом менее 30% производственных мощностей, а ОАО ДНИИ "Волна" в текущем году не имеет оборонного заказа.

Поставки продукции за рубеж по линии военно-технического сотрудничества производит в настоящее время лишь одно предприятие ОАО "Завод Дагдизель".

Заметный рост кредиторских задолженностей отмечается на ОАО "Завод Дагдизель" (в 1,8 раза), ОАО НИИ "Сапфир" (в 3 раза), ОАО "Избербашский радиозавод" (в 1,4 раза), ОАО ДНИИ "Волна" (с 0 до 9,2 млн руб.). По данным на 1 января 2005 г. кредиторская задолженность предприятий ОПК в 3,31 раза превышала дебиторскую задолженность (1023,4 и 308,9 млн руб., соответственно). В 2004 году превышение составляло 1,25 раза.

Серьезной проблемой остаются замедленные темпы реструктуризации и перепрофилирования оставшихся предприятий АПК. Минпрому следует провести инвентаризацию указанных предприятий. Необходимо определить возможности загрузки их оборонным заказом. При отсутствии платежеспособного спроса со стороны Минобороны эти заводы должны быть реализованы и перепрофилированы.

В республике недостаточно активно ведутся работы по освоению шельфа Каспийского моря. Реализация данного проекта затягивается из-за невыполнения обязательств по добыче углеводородного сырья со стороны держателей лицензий. Вместе с тем, по имеющимся оценкам, суммарные ресурсы нефти в республике (на суше и в море) составляют более 500 млн тонн, газа — 800 млрд куб. метров, в том числе на шельфовой зоне Каспия — около 340 млн тонн нефти и 540 млрд куб. м. газа. Необходима более жесткая работа с владельцами лицензий вплоть до изъятия лицензий в случае невыполнения обязательств по разведке и добыче углеводородного сырья.

2.9. Транспорт

Уровень развития транспортной инфраструктуры не соответствует современным требованиям. Значительная часть основных фондов отрасли эксплуатируется за пределами нормативного срока службы. Вследствие этого существенно ухудшаются показатели безопасности и экономической эффективности работы транспорта, растут транспортные издержки предприятий и организаций по перевозке грузов. В настоящее время имеющийся транспортный потенциал РД используется крайне неэффективно. Так, Махачкалинский международный торговый порт до 1990 года был вторым по объему переработки грузов в Каспийском бассейне, его грузооборот превышал 12,7 млн тонн, в том числе 11,7 млн тонн по нефтеналивным грузам. Затем объем грузопереработки упал в 150 раз до 81,1 тыс. тонн. В последние годы наблюдается рост грузооборота. В 2004 году было перевезено 5,8 млн тонн грузов, в том числе 4,3 млн тонн нефтеналивных.

Несмотря на проводимую за счет средств федерального бюджета масштабную реконструкцию и увеличение мощностей порта, привлечение транзитных грузов государств Прикаспийского региона в Махачкалинский транспортный узел происходит со значительным отставанием. Имеет место несогласованность в развитии порта. Так, первая очередь паромной переправы была сооружена в 2002 году, а первый паром поступит только в конце 2005 года. При вложениях в порт в размере 1634,35 млн руб. порт способен обрабатывать грузов в 1,6 раза меньше, чем до проведения этих масштабных работ в 1990 году. Для реализации инвестиционной программы порт привлекает дорогие кредитные ресурсы коммерческих банков, что крайне негативно сказывается на прибыли предприятия и налоговых поступлениях в бюджет.

Железнодорожным транспортом республики в 2004 году перевезено 1,85 млн тонн грузов, что более чем в 10,3 раз меньше уровня 1990 года (19,0 млн тонн).

Недостаточно используется потенциал авиационного транспорта, для чего необходимо завершить реконструкцию Махачкалинского международного аэропорта, осуществить реконструкцию взлетно-посадочной полосы, объектов инфраструктуры.

Требует дальнейшего развития трубопроводный транспорт, в частности увеличение перекачки нефти через территорию республики, завершение реконструкции газопроводов Макат-Северный Кавказ, Моздок— Кази-Магомед.

Очевидна и необходимость обоснованного решения вопроса о перспективе развития пограничного железнодорожного пункта пропуска на направлении Республика Дагестан — Азербайджан (развития существующего пункта пропуска в Дербенте или строительство нового на государственной границе в районе р.Самур).

Не получает существенного развития грузооборот и пассажирооборот на автомобильном транспорте. В силу сложившихся социально-политических, рельефно-географических и других условий автомобильные дороги в Республике Дагестан обеспечивают 95% грузовых и пассажирских перевозок. ГУ "Дагестанавтодор" на сегодняшний день обслуживает 7400 км территориальных автомобильных дорог общего пользования, из которых 2039 км являются дорогами республиканского, а остальные местного значения. Несмотря на достаточную развитость (125 км на 1000 кв. км. территории), в целом транспортно-эксплуатационное состояние сети и ее технические параметры не в полной мере отвечают современным нормативным требованиям.

Около 80% дорог по протяженности — это дороги низкой технической категории, лишь 30% от общей протяженности имеет асфальтобетонное покрытие. По этому показателю Республика Дагестан занимает одно из последних мест в Российской Федерации и последнее место в Южном федеральном округе. Многие населенные пункты в высокогорной части Республики вообще не имеют подъездных дорог.

В Республике нет ни одного участка территориальных дорог первой технической категории, хотя по сложившейся интенсивности движения многие участки автомобильных дорог требуют реконструкции для доведения их до параметров первой или второй технической категории. На многих участках магистральных дорог республиканского значения имеются в большом количестве опасные повороты, затяжные подъемы и крутые спуски, со сверхнормативными продольными уклонами, малыми радиусами кривых в плане, что значительно ухудшает дорожно-транспортную обстановку и негативным образом сказывается на безопасности дорожного движения. В Республике не до конца решен вопрос создания рациональной схемы автодорожных маршрутов в обход перевальных участков и крупных населенных пунктов.

В 2004 году имел место факт использования ГУ "Дагестанавтодор" средств федерального бюджета не по целевому назначению на оплаты авторского надзора и проектных работ в сумме 260,1 тыс. руб. (по объекту — строительство автодороги "Гимры — Чирката"). Направление средств на данные цели не согласовано с Министерством транспорта Российской Федерации, ФДА "Росавтодор" и не предусмотрено титульным списком по данному объекту на 2004 год.

По состоянию на 1 апреля 2005 г. ГУ "Дагестанавтодор" имеет непогашенную просроченную дебиторскую задолженность в сумме 17,1 млн руб. еще с конца 90-х годов.

По результатам проведенных проверок выявлены нарушения ГУ "Дагестанавтодор" в организации и проведении конкурсных торгов. Так, расчеты договорных цен, сводные сметные расчеты к заявкам на участие в конкурсных торгах прилагались не всеми участниками торгов. В нарушение порядка проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации не все учредительные документы (Уставы) были заверены в установленном порядке (нотариально). Журнал регистрации конкурсных заявок ведется, однако, на конвертах с заявками не проставлялись регистрационные номера, даты и время принятия заявок. Нарушаются сроки публикации объявлений о победителях торгов (в течение 20 дней с момента подписания протокола торгов).

В договорных отношениях с подрядчиками гарантийные обязательства по объектам, введенным в эксплуатацию, определены длительностью от 3 до 4 лет, что не соответствует требованиям распоряжения Минтранса России от 7 мая 2003 г. № ИС-414-р, согласно которому гарантийные сроки устанавливаются по каждому элементу автомобильной дороги отдельно от 2 до 8 лет.

В результате проведенных проверок производственно-финансовой деятельности в 2003 г. — 1 квартале 2005 г. установлено, что в нарушение постановления Госкомстата от 11.11.1999 г. №100, подрядными организациями в ряде случаев не оформлены журналы учета выполненных работ по форме КС-6а, либо их форма не соответствует установленным требованиям, акты формы КС-2 в некоторых случаях также не соответствуют установленной форме. Общая сумма необоснованного завышения стоимости выполненных работ по актам ф. КС-2 составила по результатам проверки в 2003 г. 723,8 тыс. руб., необоснованной оплаты выполненных работ в 2004 г. — 388,2 тыс. руб., в 2005 г. — 2,4 млн руб. С подрядных организаций, допустивших завышение стоимости, выявленные суммы финансовых нарушений удержаны.

2.10. Агропромышленный комплекс

Проводимые органами исполнительной власти Республики Дагестан меры по развитию сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности не всегда носят комплексный характер, низкая эффективность работы большинства предприятий этого сектора экономики. Для осуществления экономических реформ в агропромышленном комплексе органами государственной власти республики в период с 1998 по 2005 год принято 8 законов, 10 постановлений Правительства Республики Дагестан. Госсоветом Республики Дагестан принято постановление "О концепции развития агропромышленного комплекса Республики Дагестан на 2003-2010 годы", Правительством Республики Дагестан ежегодно принимается Программа по ее реализации.

На поддержку отраслей агропромышленного комплекса РД из федерального бюджета в 2002-2004 годах выделено 776,7 млн руб., в 2005 году предусмотрен лимит в 240,5 млн руб. Из республиканского бюджета за три года выделено 661,1 млн руб., на 2005 год предусмотрено 425 млн руб. Кроме этого, на возвратной основе в 2002-2004 годах выделялись средства на приобретение техники по лизингу в размере 160 млн руб. (на 2005 год предусмотрено 80 млн руб.), бюджетные ссуды — 45 млн руб., проводилось сезонное кредитование на сумму 50 млн руб. Всего за 2002-2004 годы на развитие отраслей агропромышленного комплекса из средств федерального и республиканского бюджетов выделено 1 млрд 692,8 млн руб., на 2005 год предусматривается 745,5 млн руб.

Увеличение производства основных видов растениеводческой продукции в республике происходит, в основном, за счет крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств. В настоящее время посевные площади сельскохозяйственных культур занимают в личных подсобных хозяйствах населения (ЛПХ) 130 тыс. га, в крестьянских (фермерских) хозяйствах (КФХ) — 50 тыс. гектаров. В сумме ЛПХ и КФХ, занимая 58% посевных площадей (соответственно 42% и 16%), обеспечивают производство 75-80% валовой продукции растениеводства, в хозяйствах этого типа целиком сосредоточено производство овощей, картофеля, бахчевых культур.

Предприятия государственного сектора, несмотря на финансовую поддержку, действуют неэффективно. В 2002-2003 годах государственным унитарным предприятиям перерабатывающей промышленности, в основном консервным, из республиканского бюджета на возвратной основе была оказана государственная поддержка в сумме 72,4 млн руб. для пополнения оборотных средств. В результате 35 консервных предприятий возобновили работу, но добиться существенного увеличения производства плодоовощных консервов и выйти на приемлемые экономические показатели не удалось. По большинству предприятий необходимо проведение решительных мер. Из 52 ГУПов Минсельхозпрода Республики Дагестан приватизации и ликвидации подлежат 36 предприятий, из которых по 18 уже подготовлены соответствующие материалы.

Органами исполнительной власти и местного самоуправления не в полной мере проводится работа по интенсификации сельскохозяйственного производства и повышению плодородия почв.

Анализ свидетельствует, что плодородие и эффективность орошаемого земледелия республики напрямую зависит от содержания оросительной и коллекторно-дренажной сети республики.

Состояние мелиоративных систем республики, являющейся крупным регионом орошаемого земледелия в стране и имеющей 385 тыс. га поливных земель, на которых производится около 70% продукции растениеводства, вызывает серьёзную озабоченность. Большая часть внутрихозяйственной сети изношенна и пришла в негодность.

По сравнению с 1990 годом количество техники в сельхозпредприятиях уменьшилось в 2,5 раза, тенденция сокращения машинно-тракторного парка продолжает сохраняться. Темпы ежегодного убытия парка машин в 5-6 раз опережают уровень его обновления, а поставки техники, осуществляемые по лизингу за счет средств республиканского бюджета, не удовлетворяют потребности производителей продукции сельского хозяйства. Обеспеченность сельскохозяйственного производства основными видами техники к началу полевых работ 2005 года составила 45-60%. Вызывает беспокойство техническое состояние сохранившегося парка машин, в структуре которого преобладает изношенная (более 90%) и морально устаревшая техника.

За последние 3 года на лизинг сельскохозяйственной техники и оборудования направлено 154 млн руб. средств республиканского бюджета. За счет этих средств закуплено и выделено предприятиям АПК 80 тракторов, 38 комбайнов, 3 большегрузных автомобиля, 41 единица кормозаготовительной техники, 149 почвообрабатывающей и посевной техники, 48 машин по защите растений от вредителей и болезней, 6 планировщиков, 24 полнокомплектных тракторных двигателей, 3 единицы технологического оборудования для перерабатывающих и пищевых отраслей.

Анализ системы управления рыбным хозяйством республики свидетельствует о том, что её современная структура резко отличается от сложившейся в доприватизационный период. В начале 90-х годов рыбная отрасль Дагестана имела в своем составе добывающие, перерабатывающие, снабженческо-сбытовые предприятия. Существовала сеть рыболовецких колхозов и прудовых хозяйств, строительные предприятия, судоремонтный завод. В настоящее время почти все предприятия (за исключением отделения КаспНиирха, государственной администрации Махачкалинского рыбного порта и ФГУПа "Широкольский рыбокомбинат" и ФГУ "Бирюзякский рыбоводный завод") акционированы. Расчеты доли выкупленного имущества показали, что в частной собственности находится около 99,2% имущества предприятий, в государственной — 0,8%.

Анализ улова рыбы, включая морского зверя, свидетельствует о катастрофическом уменьшении биоресурсов Каспийского моря. Так, если в 1990 году улов рыбы в Республике Дагестан составлял 34,7 тыс. тонн, то в 2004 году он снизился в 4,7 раза и составил 7 тыс. тонн. Наиболее ощутимо снижение запасов осетровых и сельдевых пород рыб. Запасы осетровых с начала 90-х годов по настоящее время сократились с 500 до 80 тыс. тонн. Еще значительнее снижение биомассы нерестового промзапаса осетровых, мигрирующих в реки Дагестана (Терек и Сулак). Их запасы снизились с 370 до 35 тонн или более чем в 10 раз.

Актуальными в республике остаются вопросы охраны морских биологических ресурсов. За последние 15 лет объем легального вылова осетровых сократился в 9 раз (с 814 тонн в 1990 году до 90 тонн в 2004 году). При этом квоты на промышленный вылов осетровых в 2004-2005 годах республике не выделялись.

Принимаемые территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти и местного самоуправления республики меры по контролю за использованием водных биологических ресурсов не приносят желаемых результатов.

Изучение динамики выявления преступлений в рыбной отрасли показало, что в целом по республике за 2004 год зарегистрировано 883 преступления в сфере незаконного оборота биоресурсов, что на 25% меньше чем в 2003 году и не отражает истинную картину.

Непосредственно сотрудниками органов внутренних дел в рыбной отрасли выявлено 850 преступлений. Удельный вес от общего числа зарегистрированных преступлений в этой отрасли составил 96,1%. В результате проведенных мероприятий в 2004 году выявлено 12 холодильных установок и 3 нелегальных цеха по изготовлению балычной и икорной продукции.

Управление рыбной отраслью в республике, осуществляемое путем наделения субъектов предпринимательства правами на пользование сырьевыми ресурсами в процессе распределения квот на вылов биоресурсов, не подкреплено объективными научно-обоснованными данными. По состоянию на 1 января 2005 г. по данным органов статистики в республике зарегистрировано 125 юридических и 43 физических лица (крупные и средние предприятия), осуществляющих свою деятельность в сфере рыбной отрасли, малые предприятия практически не учтены.

Анализ реализации доведенных предприятиям квот в целом по республике показывает, что, несмотря на постоянное их снижение на протяжении последних 4 лет с 26,9 тыс. тонн в 2000 году до 15,3 тыс. тонн в 2004 году, их освоение составляет в среднем 51,8%.

Как показала проверка, одной из форм скрытого перераспределения квот на вылов рыбы ценных видов является их передача сторонним организациям. Под видом приоритетного выделения квот на научные цели и цели рыбоводства Минсельхозпродом России выделяются КаспНИРХу и "Запкаспрыбводу" ежегодно увеличивающиеся квоты, которые затем не осваиваются. Квоты на вылов 10,9 тонны осетровых, выделенные в 2004 году, освоены лишь на 40%. В 2005 году институту выделена квота на вылов 9,8 тонны рыбы, которая за 5 месяцев т.г. вообще не освоена.

2.11. Туристско-рекреационный комплекс

В Республике Дагестан практически не используется потенциал туристско-рекреационного комплекса. В 1992 году общая емкость туристской сети и оздоровительных учреждений достигла 42 тыс. мест. Потребность в путевках на туристско-экскурсионные и санаторно-курортные услуги значительно перекрывала возможности рекреационной сети Республики Дагестан. Основными объектами размещения являлись санаторий "Каякент", "Каспий", "Талги", туристские базы профсоюзов РД, многочисленные ведомственные пионерские лагеря (185 объектов). Это позволяло принимать до 180 тысяч туристов различного направления.

В течение последних 15-ти лет система функционирования туристско-рекреационного комплекса республики резко изменилась. Туризм перестал олицетворять собой эффективный сектор экономики. Руководством республики, федеральными ведомствами, профсоюзами многие вопросы формирования нового понимания туризма, как бюджетонаполняющей отрасли, решались с запозданием или не решены до сих пор. В результате, многие объекты пришли в негодность. Так, например, такие крупные турбазы как "Приморская" и "Парус", находящиеся в окрестностях г. Махачкалы и занимающие с точки зрения туристской индустрии выгодное положение, на протяжении 10 лет бездействовали, а в настоящее время проданы частным лицам без проведения торгов. Бюджет республики практически ничего от этого не получил. Неизвестна дальнейшая перспектива этих объектов.

Из-за несогласованности действий республиканских органов власти и профсоюзов не определена судьба многих объектов туристской индустрии, находящихся в собственности профсоюзов. Это стало одной из причин того, что количество мест на предприятиях туристского комплекса, которые могут быть предоставлены отдыхающим, сократилось по сравнению с 1992 годом более чем в 3 раза и составляет 12,8 тысяч мест при заполнении 69 процентов. Доля предприятий туристской отрасли в общей численности предприятий республики снизилась почти в 2 раза и составляет всего 5 процентов.

За эти годы структурной перестройки отрасли не произошло, основным собственником остается, по-прежнему, Федерация профсоюзов Республики Дагестан. Ряд туристских баз ("Терменлик", "Чайка", "Дербент", "Рубас", "Прибой") сохранился только за счет организации на их базе Министерством по делам молодежи и туризму Республики Дагестан детского отдыха и оздоровления. Это способствовало сохранению минимального количества рабочих мест и поддержке материальной базы на уровне функционирования.

Многочисленные ведомственные пионерские лагеря поменяли своих владельцев, часть из них перепрофилирована, часть используются не по назначению. Определенное количество их (более 100) используются Министерством по делам молодежи и туризму РД для организации отдыха и оздоровления детей и подростков.

В последние годы Правительством Республики Дагестан принимается ряд мер, направленных на создание условий для развития отрасли туризма, отдыха и оздоровления. Принят Закон "О туристской деятельности в Республике Дагестан". Решением Правительства Республики Дагестан в оперативное управление Министерства по делам молодежи и туризму передан ряд объектов, на базе которых организованы государственные учреждения отдыха и оздоровления.

Проводятся работы по расширению материальной базы и созданию инфраструктуры учреждений отдыха и оздоровления. В рамках ФЦП "Юг России" реконструируются Республиканский детский образовательно-оздоровительный центр круглогодичного действия и Молодежный лагерь "Золотые пески". В рамках программы "Юг России" из федерального бюджета на эти объекты выделено 34 млн руб., а из бюджета республики — всего 1,4 млн руб. Это привело к затягиванию ввода объектов в эксплуатацию на полную мощность. С 2005 года предусмотрены работы и на оздоровительном туристском центре "Чайка" в пос. Дубки.

Однако состояние подъездных дорог к этим комплексам "оставляет желать лучшего", особенно к "Молодёжному лагерю "Золотые пески"», где дороги как таковой нет. К сожалению, состояние подъездных дорог от федеральной трассы "Ростов-Баку" к потенциально инвестиционным площадкам у берега моря находятся в плохом состоянии. Решение этой проблемы остается за руководством республики.

С целью более эффективного использования объектов недвижимости перспективных с точки зрения развития туризма, в республике начата инвентаризация земельных участков и объектов недвижимости и туристско-рекреационного и санаторно-курортного комплекса, с целью выявления, не используемых и неэффективно используемых объектов отдыха и оздоровления. По состоянию на 1 мая 2005 г. обследованы 154 объекта, расположенные на побережье, предстоит обследовать предгорные и горные районы, а также объекты, расположенные в северной части Дагестана.

Одной из главных задач по дальнейшему развитию индустрии отдыха и оздоровления является привлечение отечественных и иностранных инвесторов, с целью развития новой инфраструктуры объектов туризма и отдыха. В этом направлении есть некоторые сдвиги. Так, в последнее время на выделенных заброшенных участках в г. Дербенте частными инвесторами были построены и функционируют гостиничные комплексы "Оазис" и "Шахристан", которые соответствуют современному уровню комфортабельности. Но этого явно недостаточно для организации масштабного въездного туризма как внутреннего, так и зарубежного. С этой точки зрения г. Дербент представляет собой уникальное историческое место, которое должно стать одним из центров культурно-познавательного туризма. Но для этого необходимо провести большую работу, начиная с решения вопросов инженерной инфраструктуры города, гостиничного комплекса, организации новых туристических маршрутов, развития транспорта, дорожной сети и рекламы, добившись восстановления туристического потока до 300 тыс. человек и превысив его. Кроме того, не решен вопрос с очисткой канализационных стоков, попадающих в настоящее время в Каспийское море.

Туризм в республике Дагестан, в силу его географического положения в перспективе должен стать одной из главных отраслей экономики, её бюджетообразующей частью. На это нацелена принятая в январе 2005 года республиканская целевая программа "Развитие туризма в Республике Дагестан на 2005-2010 годы".

2.12. Социальная сфера

После продолжительного падения рождаемости в республике за последние три года наметился ее рост. Количество родившихся детей на одну тысячу населения увеличилось с 15,8 в 2002 году до 16,1 в 2004 году, при этом рождаемость на 20% ниже уровня десятилетней давности. Незначительно снижается смертность населения.

При этом в республике в отличие от большинства субъектов Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, на первом месте из причин смертности находятся травмы и отравления, то есть внешние причины. Этот показатель на 1 тысячу населения постоянно растет (с 46,2 случая насильственной смерти в 2002 году до 48,5 в 2004 году). Напряженной остается эпидемиологическая ситуация. Ежегодно регистрируется от 10 до 40 случаев брюшного тифа. Кишечными инфекциями ежегодно болеют более 10 тыс. человек. За последние 3 года в 1,5 раза увеличилось количество случаев заболеваемости населения бруцеллезом.

Обеспеченность врачами 36,2 (— 6,1) на 10 тыс. населения (по ЮФО — 37,4, по РФ в 2003 г. — 42,7), 24,04 % работающих врачей имеют квалификационную категорию, что в 2 раза ниже показателя по ЮФО и 65,05 — сертификат специалиста (по ЮФО — 45,2 и 72,2 соответственно).

Обеспеченность кадрами средних медицинских работников — 80,19 на 10 тыс. населения (по ЮФО — 83,92, по РФ в 2003 г. 96,7); 21,9 % имеют квалификационную категорию (по ЮФО — 50,2), сертификат по специальности — 51,6 (по ЮФО — 57,6). Обеспеченность зубными врачами в 5,3 раза ниже средних значений по округу, организаторами сестринского дела в 5,1 раза, зубными техниками в 1,7 раза.

При прежнем количестве больничных учреждений коечный фонд увеличился незначительно: с 15665 до 15986 (+321). Мощность республиканской детской больницы увеличилась на 115 коек, больницы восстановительного лечения — на 10% коек в сельской местности составляет 38,8. Количество диспансеров и Центров осталось прежним. В настоящее время 58,3% лечебно-профилактических учреждений нуждаются в капитальном ремонте, а 10,7% находятся в аварийном состоянии. В ряде мест отсутствуют центральное отопление и водоснабжение, телефонная связь и канализация.

В стадии реконструкции в республике находятся 2 объекта. Республиканский противотуберкулёзный диспансер с плановой сметой 18,5 млн руб. и республиканская детская больница с плановой сметой 2,0 млн руб. — финансирования нет. Финансирование здравоохранения по программам государственных гарантий на сегодняшний день имеет дефицит до 40%, явно недостаточно средств выделяется на медицинское обеспечение неработающего населения. Подушевое финансирование на здравоохранение 1208 р., что ниже среднероссийского уровня (1965 руб.). В 2004 г. по всем видам оказываемой платной медицинской помощи произошло увеличение расходования средств.

Сложными для республики остаются вопросы организации высокотехнологичных видов медицинской помощи, что снижает уровень ее доступности для населения. Материально-техническое обеспечение учреждений скорой медицинской помощи в республике ниже 50% от установленных нормативов. Республиканская целевая программа проведения в Республике Дагестан пропаганды здорового образа жизни на 2004-2010 годы профинансирована в минувшем году лишь на 8%.

Проведенными в республике медицинскими осмотрами детей установлено, что 65% из них имеют отклонения в состоянии здоровья. В то же время крайне актуальным остается вопрос развития специализированных служб, потребность в которых чрезвычайно высока, прежде всего, для детского населения.

Ежегодно в республике увеличивается дефицит денежных средств на обеспечение государственных гарантий в сфере медицинских услуг, с 2002 по 2004 год этот показатель вырос с 30 до 57 процентов. В результате, платные медицинские услуги для населения стремительно растут, за три года они увеличились в 1,8 раза. Состояние материально-технической базы медицинских учреждений весьма неудовлетворительное. Типовым нормативам соответствуют лишь 8,7% учреждений, водопровод имеют 26,3%, канализацию — 14,8%. Средний износ медицинской техники составляет по республике 79,6 процента. Обеспеченность врачами медицинских учреждений сократилась за три года с 35,6% до 31,5%, что на 26% ниже уровня по Российской Федерации.

На территории Республики Дагестан в настоящее время действуют 1679 общеобразовательных учреждений. Из них 184 школы находятся в городах и 1495 в сельской местности. В школах обучаются 442 832 учащихся, в том числе 289 846 чел. — в сельской местности и 153986 чел. — в городах. В 956 школах обучение проводится в 2 смены, а в 37 образовательных школах — в 3 смены.

В общеобразовательных учреждениях республики работают 50600 учителей. При этом только в отдельных отдаленных сельских школах учителя имеют нагрузку выше одной ставки.

Несмотря на большое количество общеобразовательных учреждений и существующую возможность выбора учителей для работы в школах, процент учащихся, продолжающих обучение в учебных заведениях высшего и среднего профессионального образования после окончания школы, остается низким (менее 30%). В Республике Дагестан остается острой проблема нехватки квалифицированных рабочих кадров для предприятий промышленности.

Основными причинами сложившейся ситуации является отсутствие четкой системы контроля качества образовательного процесса, а также системы профессиональной ориентации учащихся общеобразовательных учреждений.

Возросший комплекс функций по управлению и контролю в системе образования Республике Дагестан, насчитывающей более 2,5 тыс. учреждений, реализуется Министерством образования республике не в полной мере. В республике около 58% образовательных школ из-за нехватки учебных площадей функционирует в 2-3 смены, во вторую и третью смену обучается 31,3% учащихся. Более 300 школ (18%) являются аварийными, около 600 школ (36%), построенных в тридцатые — пятидесятые годы, находятся в ветхом состоянии. За три года на их капитальный ремонт выделено лишь 42 млн руб., в том числе в 2004 году — 19,7 млн руб., что, к примеру, в 50 раз меньше, чем в Ростовской области. При стоимости основных фондов образовательных учреждений республики 5,2 млрд руб. и существующих темпах капитального ремонта потребуется порядка 260 лет для того, чтобы во всех из них произвести капитальный ремонт.

Расчетная потребность на 2005 год в фонде оплаты труда размером около 5 млрд руб. в системе образования республики не удовлетворяется. Предусмотренное с 1 января 2005 года повышение заработной платы учителей на 20% в республике в 1-м квартале т.г. осуществлялось только наполовину (10%) и только с 1 апреля 2005 г. норма повышения зарплаты доведена до 20%.

Вопросы реализации в 2005 году в Республике Дагестан монетизации льгот в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ обеспечены финансовыми ресурсами не в полном объеме. В республике завершено формирование федерального и регионального регистров лиц, имеющих право на ежемесячную денежную выплату и набор социальных услуг (соответственно 185,8 тыс. человек и 149,3 тыс. человек).

Анализ показывает, что с начала 2005 года в республику поступило лекарственных средств на сумму 184,3 млн руб. или 55% от заявленного объема. Обеспеченность лекарственными средствами аптек для бесплатного отпуска составляет в среднем не более 77%. По состоянию на конец мая т.г. в республике выписано 453,6 тыс. рецептов, из которых обслужено в аптечной сети 428,6 тыс. рецептов на сумму 110,6 млн руб.

Потребность в средствах по льготам на предоставление жилищно-коммунальных услуг федеральным категориям льготников составляет в расчете на 2005 год 435,1 млн руб., в федеральном фонде компенсаций на эти цели предусмотрено 213 млн руб. Существенная (222 млн руб., или 51,1%) недостаточность средств на эти цели приводит к определенным социальным проблемам при предоставлении льгот по услугам ЖКХ, в частности инвалидам.

Для предоставления льгот республиканским категориям льготников (труженикам тыла, ветеранам труда, жертвам политических репрессий) в консолидированном бюджете республики предусмотрено 522,9 млн руб. при расчетной потребности на эти цели 781,1 млн руб. Уровень финансового участия федерального бюджета в расходах по осуществлению мер социальной поддержки республиканских категорий льготников составляет 20,4% (159,2 млн руб.), а из бюджета республики недофинансирование составляет 99 млн руб.

Законом РД "О республиканском бюджете РД на 2004 год" средства на предоставление льгот по коммунальным услугам специалистам, работающим и проживающим в сельской местности, предусмотрены не были. Народным Собранием РД Закон РД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" был принят только 30 декабря 2004 года. Статьей 4 закона установлено, что порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, устанавливается Правительством РД. Согласно ст. 5 указанный закон вступает в силу с 1 января 2005 года. На момент проверки (июнь 2005 г.) Правительством республики только готовилось к принятию постановление, регламентирующее порядок реализации положений указанного выше Закона РД.

Таким образом, до настоящего времени не урегулирован вопрос компенсации указанной категории граждан расходов, связанных с приобретением ими топлива в 2004 году, чем нарушены конституционные права данной категории граждан на получение предоставленных законом льгот.

3. Ситуация в правоохранительной сфере Республики Дагестан

Криминогенная обстановка в республике по уровню преступности и прочих правонарушений существенно отличается от других регионов Юга России (за исключением Чеченской Республики). Анализ развития оперативной обстановки свидетельствует о наличии постоянно воспроизводимой социальной базы терроризма в основном за счет приверженцев радикального течения в исламе — ваххабизма. Наряду с приведенными выше политическими и социально-экономическими причинами и условиями, способствующими расширению ваххабизма и других экстремистских движений, самостоятельным фактором являются недостатки в системе организации правоохранительной деятельности государства в республике.

Сложившиеся в Дагестане система обеспечения правопорядка, структурное построение правоохранительных органов, механизмы их взаимодействия между собой и с другими ведомствами не соответствуют новым политическим и экономическим условиями функционирования государства, конституционным принципам федерализма и организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правоохранительные органы выполняют множество избыточных применительно к рыночной экономике и демократическим основам политической системы функций. Сохраняется дублирование полномочий как внутри системы правоохранительных органов, так и с иными органами, осуществляющими контрольные функции (в сфере потребительского рынка, предпринимательской деятельности, природопользования и т.п.). Ответственность за раскрытие некоторых тяжких преступлений возложена одновременно на органы внутренних дел, органы безопасности и органы прокуратуры.

Это приводит к необоснованному увеличению численности работников правоохранительной сферы, значительным бюджетным расходам, обусловливает недостаточную эффективность их работы по обеспечению законности и правопорядка, борьбе с преступностью, что наиболее отчетливо проявляется при решении задач по предотвращению и пресечению одного из наиболее опасных видов преступной деятельности — терроризма.

Параллелизм в работе различных правоохранительных органов, наличие избыточных функций, непомерно большая численность сотрудников правоохранительной системы не позволяют в условиях дефицита финансовых ресурсов осуществить действенные меры по созданию достойных конкурентных на рынке труда условий оплаты персонала, обеспечивающих его мотивацию к объективному и качественному отправлению правоохранительной власти. Так, за последние пять лет штатная численность аттестованного состава органов и подразделений МВД республики увеличилась на 1117 единиц и достигла величины 17421, причем количество должностей рядового и младшего начальствующего состава осталось практически на уровне 2000 года (10072 — на 1 июня 2005 г., 10062 — на 1 января 2000 г.). Количество личного состава, осуществляющего непосредственно обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в городах и районах республики, осталось неизменным. При этом если в 2000 году на 100 тысяч жителей республики приходилось 632 сотрудника милиции, то в 2005 году уже 676 (в целом по Южному федеральному округу, без учета Чечни, на сто тысяч жителей приходится 669 сотрудников милиции).

При этом если по Республике Дагестан на одного аттестованного сотрудника органов внутренних дел в 2004 году приходилось 0,66 зарегистрированных преступлений и 0,51 преступления из числа раскрытых, то по Южному федеральному округу этот показатель составляет соответственно — 1,72 и 1,1. В качестве примера неэффективной работы подразделений дагестанской милиции можно привести отдел по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и административного законодательства МВД Республики Дагестан (ОБППРИАЗ) со штатной численностью 56 человек, которым за 2004 год выявлено всего 5 малозначительных преступлений.

Наряду с этим в правоохранительной системе отсутствует эффективный механизм контроля деятельности правоохранительных органов и их сотрудников. Вопреки неоднократно провозглашенным принципам административной реформы контрольные и надзорные функции и функции по правовому регулированию в соответствующей сфере в правоохранительных органах совмещены. Контроль за деятельностью сотрудников милиции, ФСБ, Госнаркоконтроля осуществляется преимущественно ведомственными подразделениями собственной безопасности. Проверка заявлений и сообщений о правонарушениях, совершенных сотрудниками прокуратуры, является исключительной прерогативой самих органов прокуратуры. Процессуальное расследование преступлений и, соответственно, осуществляемый при расследовании процессуальный контроль за законностью оперативно-розыскных методов борьбы с преступностью сосредоточены, в основном, в ведомственных следственных подразделениях, порождая конфликт интересов у руководителей соответствующих органов. Аналогичная ситуация имеет место в органах прокуратуры, когда прокурорский надзор за расследованием преступлений, осуществляемый органами прокуратуры, производится самой прокуратурой.

Для обеспечения эффективного взаимного контроля специальных служб, органов предварительного следствия и органов прокуратуры требуется принятие новых управленческих решений.

Указанные организационные и экономические условия, способствующие произволу и коррупции в правоохранительной системе, усугубляются отсутствием процессуального регулирования значительной части правоохранительных функций государства, существенно затрагивающих права и свободы граждан.

Не устранены основные причины и условия, способствующие злоупотреблениям и другим правонарушениям в сфере правосудия. В частности, избыточные, не поддающиеся логическому объяснению ограничения на применение в отношении судей установленных Конституцией и федеральными законами мер по борьбе с преступностью, практически трехступенчатая система внутрикорпоративной защиты судей от уголовного преследования в сочетании с отсутствием эффективных механизмов как внешнего, так и внутреннего — со стороны судейского сообщества — контроля за деятельностью судей создают возможность для беспрепятственного воздействия на суд, как со стороны представителей других ветвей государственной власти, так и другими участниками уголовного и гражданского процесса.

При этом, результаты социологического опроса, проведенного в республике, показывают, что из всех действующих в сфере правоохраны органов (МВД, ФСБ, прокуратура) наиболее высокий отрицательный рейтинг у судейских работников. Более 65% опрошенных жителей Дагестана считают, что суды работают плохо, и лишь 21% оценили их работу положительно, 14% затруднились ответить.

Важнейшее значение, с точки зрения и экономического развития и сохранения общественно-политической стабильности в регионе, имеет отношение жителей к государственным институтам защиты законных прав и интересов граждан.

В результате того же опроса деятельность органов внутренних дел республики оценили со знаком минус 63% опрошенных. Немногим лучше оценивается работа органов безопасности и прокуратуры. Проведенный в масштабах федерального округа опрос о работе органов внутренних дел показал, что уровень отрицательных оценок населением Дагестана своей милиции выше, чем в среднем по округу, и уступает лишь трем субъектам Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.

В республике имеется множество фактов прямого предательства в рядах правоохранительных органов.

Отсутствие четкого разграничения полномочий правоохранительных органов, параллелизм в работе размывают персональную ответственность руководителей и других должностных лиц за результаты правоохранительной деятельности государства в соответствующей сфере, вызывает ненужную конкуренцию между различными ведомствами вплоть до создания искусственных препятствий смежным структурам при решении конкретных задач. Образованные для целей координации деятельности различных ведомств в правоохранительной сфере многочисленные межведомственные комиссии, штабы, рабочие группы являются малоэффективными. В отсутствие административных, организационных и финансовых властных рычагов они не в состоянии преодолеть межведомственную разобщенность. Так, имеется множество примеров, когда межведомственная конкуренция приводила к срыву контртеррористических операций.

Система статистических показателей оценки деятельности правоохранительных органов, планирование бюджетных расходов на их содержание не увязаны с достижением конкретных, необходимых государству и обществу, результатов по предупреждению и пресечению преступлений.

Сохранившаяся многоканальная система финансового и материально-технического обеспечения органов милиции, противоречит вытекающим из конституционных принципов федерализма и организации местного самоуправления правилам межбюджетных отношений. Одновременно это не позволяет обеспечить финансовую прозрачность их деятельности, оценить эффективность расходования бюджетных средств. Так, смета расходов МВД республики на 2004 год была утверждена в сумме 1758,8 млн руб., в том числе по федеральному бюджету 942,9 млн руб. и по республиканскому бюджету 815,9 млн руб. Предусмотренные средства были полностью получены, и задолженности по финансированию не имеется. Сверх утвержденных сметных назначений было получено 27,7 млн руб., в том числе их федерального бюджета — 16,1 млн руб., из республиканского бюджета — 11,6 млн руб. Из внебюджетных источников получено 8,4 млн руб., в том числе за счет спонсорской помощи — 6,8 млн руб., платных услуг — 1,1 млн руб., за реализацию основных средств — 0,5 млн руб.

В 2004 году сократилась кредиторская задолженность. Если на 1 января 2004 г. она составляла 7 331,4 тыс. руб., то за 2004 год она снизилась на 2 002,3 тыс. руб. и составила 5 329,1 тыс. руб.

В то же время в целом по МВД допущено недоосвоение выделенных сметных ассигнований на общую сумму 66 542,2 тыс. руб., в том числе по Управлению по делам миграции на сумму 6 442,8 тыс. руб. и УВО при МВД РД в сумме 100,3 тыс. руб. Данные средства изъяты в доход бюджета.

На 2005 год ФЭО МВД РД были разработаны проекты смет расходов по федеральному и республиканскому бюджету и своевременно направлены в ФЭД МВД РФ и Министерство финансов РД. В результате общие объемы финансирования на текущий год по сравнению с 2004 годом увеличены на 208,4 млн руб. и составили 1 967,2 млн руб., в том числе по федеральному бюджету 1 009,1 млн руб. и по республиканскому бюджету 958 млн руб.

По состоянию на 1 января 2005 г. имелась задолженность по выплатам личному составу в сумме 12,7 млн руб.

Низкий уровень оплаты труда сотрудников правоохранительных органов, отсутствие реальных и эффективных механизмов управления правоохранительной деятельностью и контроля за деятельностью правоохранительных органов и судов, детального процессуального регулирования ряда правоохранительных функций создают базу для административного произвола и коррупции в правоохранительной и судебной системах, использования указанных органов как инструментов недобросовестной экономической конкуренции. К примеру, среднестатистический сотрудник МВД Дагестана (с выслугой около десяти лет) получает в месяц около 6 тыс. руб.

Указанные системные проблемы являются существенными препятствиями в организации эффективной борьбы с преступностью, с одной стороны, и вызывают недоверие граждан к правоохранительной системе, являются одним из основных факторов, сдерживающих экономическую активность граждан и создающих неблагоприятный инвестиционный климат в регионе — с другой.

В результате проведенного анализа преступлений экономической направленности установлено, что следственным управлением прокуратуры РД в 2003-2005 годах расследовалось 189 уголовных дел экономической направленности, из них завершено и направлено в суд 72 уголовных дела в отношении 81 лица. По преступлениям в отношении государственной собственности в суд направлено 68 уголовных дел в отношении 76 лиц. Из числа направленных в суд рассмотрено с вынесением обвинительного приговора 58 уголовных дел в отношении 66 лиц.

Общая сумма ущерба по расследованным уголовным делам составляет 30,2 млн руб., в ходе расследования возмещено 1,8 млн руб. Кроме того, был наложен арест на имущество, предъявлены иски о возмещении ущерба. По всем рассмотренным судом делам предъявленные иски удовлетворены.

По преступлениям, связанным с расходованием средств федерального бюджета, выделенных на ликвидацию последствий стихии 2002 г., расследовано 75 уголовных дел. Из них завершено с направлением в суд 65 уголовных дел, прекращено 2 дела, приостановлено 4 дела, находятся в производстве 4 дела.

Из общего числа расследованных прокуратурой уголовных дел удельный вес дел, связанных с хищениями бюджетных средств, составил 83% (76,3 млн руб. из 91,8 млн руб.).

Обстановка в республике в текущем году (январь-май) характеризуется ростом числа зарегистрированных преступлений на 9,5% (всего 5591). Количество тяжких и особо тяжких преступлений увеличилось также на 9,5% (всего 1639). Темпы прироста превышают среднероссийский показатель (6%). Удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений составил 29,3% (ЮФО — 31,3%, РФ — 32,4%).

Уровень преступности в республике на 100 тысяч населения составляет 214,9 преступления и является одним из самых низких показателей среди субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа (в среднем по округу — 595,9 преступления, по России — 909,6). Аналогичное соотношение наблюдается и по тяжким и особо тяжким преступлениям, уровень которых на 100 тысяч населения едва ли не самый низкий в Южном федеральном округе — 63,0 (ЮФО — 186,6 , Россия — 295,1).

Вместе с тем, отмечается значительный рост за 5 месяцев 2005 г. (в 2 раза) преступлений террористического характера на фоне снижения их количества в Южном федеральном округе на 38,4% и в целом по России на 48,8%. На территории республики совершено каждое четвертое преступление данного вида из всех совершенных на территории Южного федерального округа и каждое пятое в России.

В текущем году на одну треть выросло число преступных проявлений, связанных с незаконным оборотом оружия (всего 301 преступление). Темпы прироста данного вида преступлений в четыре раза выше, чем по округу и по России. При устойчивой тенденции к снижению преступлений, совершенных с использованием оружия, в России (на 7,3%) и на территории субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа (на 15,0%), в республике отмечается всплеск преступлений, отнесенных к данной категории (рост 20,9%), при этом остаток нераскрытых преступлений вырос на 2,1%.

Количество преступлений, совершенных с использованием взрывчатых веществ и взрывных устройств, в текущем году резко увеличилось по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (на 233,3%). Каждое пятое преступление данного вида в округе и каждое девятое в России совершено на территории республики. При этом в среднем по России отмечается снижение таких преступлений на 32,9%, а в Южном федеральном округе — на 45,1%.

В текущем году наметилась тенденция роста отдельных видов особо тяжких преступлений. В республике совершено 102 убийства (рост 2,0%), в округе количество убийств снизилось на 9,2%. Раскрываемость составляет 71,2% (округ — 77,8%, Россия — 84,3%).

Количество фактов похищения человека (ст. 126 УК РФ) возросло на 66,7%. Каждое четвертое, зарегистрированное в текущем году на территории округа, похищение совершено в Республике Дагестан. Все это происходит на фоне снижения числа преступлений данного вида в ЮФО на 33,9% и в России на 12,6%.

За пять месяцев текущего года на территории Республики Дагестан зарегистрировано 23 преступления террористической направленности. Всего в городах и районах республики по состоянию на 1 июня 2005 г. было совершено 57 посягательств на жизнь и здоровье представителей органов государственной власти и управления, сотрудников правоохранительных органов, в том числе 4 — на представителей органов государственной власти, 1 — на сотрудников ФСБ, 49 — на сотрудников МВД, 1 — на представителя суда, 2 — на сотрудников прокуратуры. В результате этих преступлений погибло 29 сотрудников МВД, 1 сотрудник ФСБ, 1 представитель органов государственной власти, 7 гражданских лиц, ранения различной степени тяжести получили 41 сотрудник МВД, 2 сотрудника ФСБ, 1 работник суда, 4 сотрудника прокуратуры, 21 человек из числа гражданских лиц. Из 57 преступлений раскрыто только 13 (22,8%).

Анализ ситуации свидетельствует, что преступными элементами осуществляется целенаправленная систематическая деятельность, направленная на физическое уничтожение сотрудников органов внутренних дел, как центрального аппарата МВД республики, так и его территориальных подразделений.

В 2004 году было зарегистрировано 40 таких преступлений, погибли 34 и получили ранения 52 сотрудника. В прошедшем году в результате проведения комплекса оперативно-розыскных мероприятий было выявлено организованное преступное сообщество (ОПС) экстремистской направленности, члены которого совершали покушения на сотрудников правоохранительных органов. В настоящее время установлено 16 участников ОПС, из них 10 арестовано. Семь активных участников организованного преступного сообщества в сентябре 2004 года были осуждены к различным срокам лишения свободы. Объявлены в федеральный и международный розыск 6 участников бандитской группы. У членов преступного сообщества было обнаружено и изъято 6 автоматов, 2 пистолета, 13 гранат, 2 гранатомета, компоненты самодельного взрывного устройства.

Кроме того, в 2004 году при проведении оперативно-розыскных мероприятий по установлению местонахождения и задержанию членов экстремистского бандитского подполья были уничтожены оказавшие вооруженное сопротивление 18 бандитов и 4 — задержаны. На местах происшествий было изъято 10 автоматов с боезапасом, пулемет с патронами, 9 пистолетов, 3 гранатомета, 14 гранат, взрывчатое вещество.

9 апреля т.г. в связи с поступившей оперативной информацией о подготавливаемых участниками преступных сообществ крупномасштабных диверсионно-террористических актах была проведена спецоперация по задержанию активных участников ОПС, в ходе которой, при оказании вооруженного сопротивления, были уничтожены 2 участника бандитской группы, 1 — задержан. На месте происшествия было обнаружено и изъято 3 готовых к использованию самодельных взрывных устройства по 5 кг взрывчатого вещества в каждом, начиненные поражающими элементами, а также оружие, боеприпасы, религиозная литература экстремистского толка. В ходе проведения дальнейших оперативно-розыскных мероприятий были арестованы 4 активных участника ОПС, установлена их причастность к совершению 5-ти преступлений террористической направленности в г.Махачкале в 2005 году.

Отдельные успехи правоохранительных органов по установлению, задержанию либо уничтожению участников незаконных вооруженных формирований, преступников, совершающих на территории республики тяжкие, как правило, имеющие большой резонанс, и в значительной степени дестабилизирующие оперативную обстановку преступления, как показывает практика, не в состоянии сбить волну терроризма. Эффективная работа в этом направлении требует консолидации усилий органов государственной власти республики, так и территориальных органов федеральных министерств и ведомств, направленных на профилактику и борьбу с преступностью. Однако на практике согласованных действий пока добиться не удалось.

К примеру, в рамках антитеррористических мероприятий, в соответствии с постановлением Правительства Республики Дагестан от 10 сентября 2003 года №270 "О мерах по организации добровольной сдачи гражданами незаконно хранящегося огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ", на территории республики в октябре-ноябре 2003 года была проведена операция "Оружие", в ходе которой от населения оружие принималось на возмездной основе. Правительством республики первоначально на эти цели было предусмотрено в бюджете республики 5 млн руб. Активность населения по сдаче незаконно хранящегося огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ была столь высока, что указанных предметов было сдано на общую сумму более 76 млн руб. (в соответствии с расценками, установленными постановлением Правительства РД от 19 сентября 2003 г. №270). Естественно, что из-за отсутствия средств выплаты за уже сданное оружие были приостановлены. В целях выхода из создавшегося положения правительство республики издает еще два постановления от 4 марта 2004 года №68 "Об утверждении порядка финансирования и выплаты вознаграждения за добровольно сданное гражданами незаконно хранившихся огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ" и №69 "О внесении изменений в постановление Правительства РД от 19 сентября 2003 года №270". Таким образом, Правительству республики удалось снизить сумму выплат с 76 до 18 млн руб., которые и были выплачены населению в течение 2004 года. Достигнутая экономия средств оказалась несопоставимой с потерей доверия населения республики к органам государственной власти. В силу названных причин в 2004-2005 годах работа по организации добровольной сдачи гражданами незаконно хранящегося оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ не проводилась.

В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2003 г. №1650-р о разработке проекта федеральной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005—2009 годы" и Постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 29 июня 2004 г. №79 "О неотложных мерах по предупреждению дальнейшего распространения наркомании, совершенствованию медицинской и реабилитационной помощи больным наркоманией" правительством республики, с участием территориальных органов федеральных органов исполнительной власти была начата разработка республиканской целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту на 2005-2009 годы", которая до настоящего времени не принята.

Вместе с тем количество лиц, состоящих на диспансерном учете в Республиканском наркологическом диспансере с диагнозом наркомания, увеличилось за 2004 год на одну треть.

Длительное время бездействовала созданная еще в 2001 году по Постановлению Правительства Республики Дагестан от 1 августа 2001 г. №155 правительственная комиссия по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту. За время ее существования состоялось четыре заседания (ноябрь 2001г., сентябрь и декабрь 2004 г., апрель 2005 года). Решения комиссии существенного влияния на деятельность взаимодействующих в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков организаций не оказали.

Как показывает практика, злоупотребления работников органов власти и местного самоуправления Республики Дагестан, в результате которых организованными преступными группировками расхищаются государственные средства, являются одним из основных способов совершения преступлений в сфере экономики и основной проблемой правоохранительных органов. Эти преступления, как правило, представляют большой общественный резонанс, наносят значительный материальный и моральный ущерб, создают негативное мнение о государственных органах в целом. Так, за пять месяцев 2005 года правоохранительными органами республики выявлено 18 фактов взяточничества, из которых 6 — сотрудниками службы собственной безопасности МВД Дагестана — со стороны сотрудников органов внутренних дел. Только 12 взяток выявлено сотрудниками УБЭП. Следует отметить, что выявлением взяточничества и должностных преступлений подразделения БЭП городских и районных отделов внутренних дел МВД РД практически не занимаются. Проведенный анализ движения собранных материалов и уголовных дел, возбужденных по фактам взяточничества в 2004 г. и за 5 месяцев 2005 г., их направления в суды показывает, что половина уголовных дел прекращается следственными органами и прокуратурой на досудебной стадии (по Ростовской области, имеющей сопоставимую численность сотрудников органов внутренних дел, за этот же период выявлено 197 фактов взяточничества. Количество сотрудников милиции, уличенных во взятках, составило — 7 человек).

Это говорит о том, что принимаемые органами внутренних дел меры по противодействию коррупции, недостаточно эффективны и скоординированы, а меры по профилактике преступлений в государственных и муниципальных структурах, которые наиболее подвержены коррупции, не достаточны.

Комплексный план совместных действий подразделений МВД РД с УФСБ по РД по предупреждению, выявлению и пресечению проявлений коррупции в органах законодательной и исполнительной власти республики имеется только в проекте, хотя он должен был быть подготовлен в течение первого квартала т.г. и реализовываться в течение апреля-декабря 2005 года. Задержка в его принятии говорит об отсутствии должного взаимодействия правоохранительных структур. На сегодняшний день нет значимых совместных разработок по коррупции в органах власти и управления.

С учетом изложенного необходимо активизировать работу по формированию системы эффективного внешнего контроля, в том числе путем наделения необходимыми самостоятельными процессуальными полномочиями по проверке сообщений о преступлениях (вплоть до возбуждения уголовного дела), совершаемых сотрудниками милиции, прокуратуры и органов предварительного расследования, ФСБ России, а также снятия существующих избыточных ограничений на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении следователей, судей и прокуроров.

В период проверки в республике был совершен ряд тяжких преступлений, в том числе, убийство сотрудника МВД республики Османова О.А. и ведущего специалиста отдела УПДС Управления Федеральной службы судебных приставов по РД Магомедова Д.А., подрывы самодельных взрывных устройств при проезде милицейского транспорта в Махачкале и Хасавюрте.

Оставляют желать лучшего показатели выявления наиболее значимых преступлений с признаками организованных преступных групп (ОПГ), а также с причинением крупного и особо крупного ущерба. Так, в 2005 году отделом по борьбе с организованной преступностью УМБПСОВБ при МВД РД штатной численностью 22 оперативных сотрудника, не заведено ни одного дела оперативного учета в отношении ОПГ и преступных сообществ, а основная часть выявленных преступлений в сфере оборота водных биоресурсов имеет небольшую значимость (с причинением незначительного ущерба). Вместе с тем, в республике повсеместно продается контрафактная алкогольная продукция (например, водка по цене 20 руб. производства Дагестана и Кабардино-Балкарии), однако объем конфискованного алкоголя ничтожен, действия производителей такой продукции и продавцов не пресекаются.

По результатам проверки деятельности правоохранительных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти можно сделать вывод о том, что их руководителями не принято достаточных мер по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на территории Республики Дагестан.

В работе правоохранительных органов имеют место серьезные недостатки, негативным образом сказывающиеся на эффективности борьбы в сфере охраны рыбных запасов. Ни по одному из 883 дел о преступлениях, предусмотренных ст.175 УК РФ (незаконное приобретение добытой преступным путем рыбы и рыбопродукции), УМБПСОВБ при МВД РД не установлены лица, совершившие саму незаконную добычу рыбы, что свидетельствует о недостаточной эффективности деятельности дознавателей и оперативной службы управления.

Распространенный характер носят преступления по незаконной добыче морских биологических ресурсов среди самих работников правоохранительных органов.

Всего в 2004 году по фактам преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных и государственных контролирующих органов, было возбуждено и расследовалось 8 уголовных дел. Так, 9 июня 2004 г. в отношении инспектора ДПС Левашинского РОВД Сулейманкадиева Р.А. было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст.175 ч.2 п. "а" УК РФ по материалам обнаружения сотрудниками ОСБ в автомашине марки ВАЗ-2109 под его управлением рыбы осетровой породы весом 270 кг, 13 сентября 2004 г. в отношении инспектора Кизлярского ГОВД Бородина О.В. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст.175 ч.3 УК РФ, по материалам обнаружения в автомашине марки УАЗ рыбы осетровой породы весом 1207 кг.

Анализ деятельности Каспийского пограничного управления ФСБ России (далее КПУ ФСБ России) по организации работы Западно-Каспийской государственной морской инспекции (далее ЗК ГМИ) в сфере охраны и обеспечения государственного контроля за использованием морских биологических ресурсов, перечисления средств от реализации изъятой рыбопродукции свидетельствует о существенных упущениях в работе. Так, КПУ ФСБ России ослаблена работа по организации деятельности пограничных подразделений морской охраны по соблюдению требований Постановления Правительства Республики Дагестан от 7 марта 2003 г. № 61 "Об установлении пограничной зоны и утверждении пограничного режима на государственной границе Российской Федерации в пределах Республики Дагестан". Не поддерживается необходимый пограничный режим и правила пользования плавсредствами на побережье и в прибрежных водах Каспийского моря, не выполняются возложенные на пограничное управление задачи по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны морских биоресурсов.

Вместе с тем, одной из основных причин роста браконьерского промысла морских биоресурсов является бесконтрольное использование плавучих средств в территориальных и внутренних водах Каспийского моря.

Начальниками прибрежных пограничных застав нарушаются требования Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. с последующими изменениями "О Государственной границе Российской Федерации" и вышеупомянутого Постановления Правительства Республики Дагестан от 7 марта 2003 г. № 61, в частности, ими не проводится обязательная регистрация плавучих средств на открытых соответствующим образом причалах (в пределах побережья Каспийского моря установленным порядком открыты только два причала Сулакского рыбзавода). Практикуется не предусмотренная вышеназванным постановлением Правительства Республики Дагестан регистрация плавсредств на причалах с формально присвоенными номерами. Так, 2 июня 2005 г., в ходе проверки соблюдения пограничного режима и организации охраны морских биоресурсов на пограничной заставе "Избербаш", начальником заставы был предъявлен журнал учета плавучих средств, в котором зарегистрированы лодки типа "Байда" с мощными руль-моторами, находящиеся на определенных им самим местах расположения стоянок, открытых в нарушение постановления Правительства РД от 7 марта 2003 г. № 61, в том числе на базах отдыха.

Соответствующими органами не пресекаются повсеместно имеющие место факты эксплуатации плавсредств, не прошедших технический осмотр, а также эксплуатируемых по судовым билетам, выданным иными организациями без согласования с ГИМС РД.

Как показала проверка, эффективность деятельности правоохранительных органов в этой сфере низка. В их работе имеется немало несогласованности, нередки факты отсутствия должного взаимопонимания между службами, возникновения спорных ситуаций по поводу подведомственности тех или иных материалов. До сих пор нет четкого разграничения компетенции органов внутренних дел, инспекций рыбоохраны "Запкаспрыбвод", пограничной службы, государственной морской инспекции ФСБ России. Так, по мнению сотрудников органов пограничной службы ФСБ России, только им предоставлено право осуществления рыбоохранной деятельности на море, остальные же службы должны проводить свои мероприятия на берегу. Органы МВД Республики Дагестан полагают, что данная позиция пограничной службы неправомерна, т.к. закон не ограничивает сферу деятельности органов внутренних дел по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий.

Целесообразно в законодательном порядке определить полномочия и компетенцию каждого из участвующих в охране биоресурсов федеральных органов исполнительной власти, определив при этом головной орган, ответственный за координацию работы в этой сфере.

Проведенные в 2003-2004 г.г. прокуратурой республики проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в заказнике Федерального значения "Аграханский" и заповеднике "Дагестанский" показали, что соблюдение режима их особой охраны администрациями этих организаций не обеспечивается. Работа егерей заказника и заповедника формальна и сводится, в основном, к оформлению протоколов о малозначительных нарушениях установленного режима (проезд автомашин без разрешения, нахождение на территории с удочками и т.п.).

В то же время в день проверки заказника "Аграханский", проведенной сотрудниками природоохранной прокуратуры с привлечением работников милиции, в водоемах на территории заказника обнаружены и изъяты десятки орудий браконьерского лова рыбы, из которых освобождено и выпущено в воду свыше 1500 экземпляров рыбы.

Эффективность работы правоохранительных органов снижается в связи с существующим порядком приема и реализации конфискованной продукции, принятым в нарушение федерального законодательства и позволяющим перечислять средства от этой продукции в республиканский бюджет.

В нарушение федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" правоохранительными органами не проводится надлежащая оценка биологических ресурсов, обращенных в собственность государства. Основанием для определения стоимости продукции является утвержденные рыбохозяйственным советом Республики Дагестан цены на рыбу и рыбопродукцию, передаваемую рыбоохранными организациями на промышленную переработку, которые не учитывают качество и иные существенные характеристики конкретной продукции, направляемой на реализацию. Согласно данным МВД Республики Дагестан за 12 месяцев 2004 года предприятиям на реализацию была сдана 161 тонна рыбы и рыбной продукции на общую сумму 5,6 млн руб., из которых только 1,3 тонны (0,8%) поступило на промышленную переработку.

4. Работа с кадрами в Республике Дагестан

Государственным Советом и Народным Собранием Республики Дагестан проводится комплекс мероприятий по вопросам государственной службы, работы с кадрами в республике, реализации кадровой политики Президента Российской Федерации.

В связи с принятием федеральных законов от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в целях приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным, принят в первом чтении проект Закона "О государственной гражданской службе Республики Дагестан", разработан проект Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Дагестан.

Согласно данным федерального регистра, на 1 июня 2005 г. действуют 9 нормативных правовых актов Республики Дагестан по вопросам государственной службы, не соответствующих федеральному законодательству. Анализ динамики приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным законодательством указывает на то, что эта работа проводится медленными темпами, и количество указанных нормативных правовых актов не уменьшается. В целях реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" по состоянию на 1 июля 2005 г. в Республике Дагестан не принято ни одного нормативно-правового акта.

Несмотря на то, что Государственным Советом и Народным Собранием Республики Дагестан проводятся указанные мероприятия по работе с кадрами в республике, данная работа представляется недостаточно эффективной. Правовые предпосылки для перевода (переоформления трудовых договоров) государственных служащих Республики Дагестан в государственные гражданские служащие до настоящего времени не созданы, остаются нереализованными требования Указа Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. №159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации", согласно которому до 1 мая 2005 г. необходимо было переоформить трудовые договоры, заключенные ранее с государственными служащими, в служебные контракты о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и утвердить должностные регламенты государственных гражданских служащих Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации. В Республике Дагестан не создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение задач и функций, возложенных на государственную гражданскую службу в этом субъекте Российской Федерации.

Изучение количественного и качественного состава работников органов исполнительной власти Республики Дагестан указывает, что нередко нарушалось требование закона о необходимости наличия высшего образования для замещения высших, главных, ведущих и старших государственных должностей государственной службы. В 2004 г., не имея высшего образования, 59 государственных служащих замещали ведущие и старшие государственные должности государственной службы. Не имели соответствующего образования 9 государственных служащих Министерства финансов РД, 5 — Министерства сельского хозяйства и продовольствия РД, по 3 — Министерства жилищно-коммунального хозяйства РД и Лицензионной палаты РД, 2 — Министерства строительства и архитектуры РД.

Анализ показал соблюдение удельного веса национальностей по республике при назначении на руководящие должности органов государственной Республики Дагестан.

Аварцы составляют большую часть членов правительства — 25%, заместителей председателя Правительства — 28,6%, руководителей министерств 23,5% (удельный вес по республике — 29,43%).

Из даргинцев: членов правительства — 16,7%, заместителей председателя правительства — 14,3%, руководителей министерств — 17,6% (удельный вес по республике — 16,51%).

Из кумыков: членов правительства — 12,5%, заместителей председателя правительства — нет, руководителей министерств — 11,8% (удельный вес по республике— 14,2%).

В составе Государственного Совета Республики Дагестан 14 человек, которые представляют все титульные этносы республики: аварец, агул, кумык, татка, лезгин, лакец, табасаранец, чеченец, ногаец, азербайджанец, рутулец, цахур, русский, даргинец.

Из 23 руководителей республиканских министерств: аварцы — 8, даргинцы — 4, лезгины — 4, кумыки — 2, лакцы — 1, табасаранец — 1, азербайджанец — 1, ногаец — 1, чеченец — 1.

Существенного доминирования отдельных национальностей в органах государственной власти Республики Дагестан в ходе анализа установлено не было.

В ходе проверки также была изучена складывающаяся практика повышения государственными служащими Республики Дагестан квалификации, проведения аттестаций. Изучение показало, что республиканские государственные служащие проходят обучение, включающее профессиональную переподготовку, повышение квалификации, получение второго высшего образования в Межотраслевом региональном центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих Дагестанского государственного университета (МРЦПК ДГУ), а также в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), Северо-Кавказской академии государственной службы (СКАГС), Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Значительного увеличения числа госслужащих, проходящих обучение в различных формах в 2004-2005 г.г., не отмечается.

Так, в 2004 году на профессиональную переподготовку направлено в СКАГС — 3 служащих, в МРЦПК ДГУ — 30. Повышение квалификации прошли в МРЦПК ДГУ — 99 чел., в РАГС — 2 чел.

В соответствии с Планом подготовки государственных служащих федеральной государственной службы на 2005 год, утвержденным Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации, на повышение квалификации в Финансовую академию при Правительстве Российской Федерации будет направлено 5 чел., в РАГС — 6 чел., в СКАГС — 6 чел. На профессиональную переподготовку в РАГС и СКАГС — 4 чел. Согласно республиканскому плану — графику в 2005 году в РМЦПК ДГУ пройдут повышение квалификации 100 государственных служащих и профессиональную переподготовку -20. Для получения второго высшего образования в РАГС получили направление — рекомендации — 7 государственных служащих государственной службы РД. На профессиональную переподготовку в СКАГС будет направлено 12 работников федеральных и республиканских органов.

В аппаратах министерств и ведомств республики в соответствии с требованиями Закона РД "Об аттестации государственных служащих Республики Дагестан" прошли аттестацию 635 государственных служащих, из них 625 человек признаны соответствующими замещаемой государственной должности (90 при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии) и 10 — что они не соответствуют замещаемой государственной должности. Аттестационными комиссиями на рассмотрение руководителей министерств и ведомств были внесены необходимые рекомендации о повышении в должности ряда государственных служащих, присвоении им очередного квалификационного разряда, изменении размера надбавок за особые условия службы.

Вместе с тем, проведенный анализ показал, что в работе министерств и ведомств республики по реализации Закона РД "Об аттестации государственных служащих Республики Дагестан" имелись серьезные недостатки и упущения. Не соблюдалось требование закона об обязательном проведении не реже одного раза в 4 года аттестации государственных служащих в Министерстве культуры РД, Комитете Правительства РД по ветеринарии. В Министерстве по физической культуре и спорту, Комитете Правительства РД по делам религий отзывы на государственных служащих не содержали анализа профессиональных качеств работников, они не ознакомились с отзывами и аттестационными листами. В ряде министерств и ведомств республики после проведения аттестации государственных служащих не анализировались ее результаты, не утверждались мероприятия по улучшению работы с кадрами, аттестация не используется для продвижения по службе способных молодых специалистов, формирования резерва кадров. Аттестационными комиссиями практически не выносятся рекомендации о включении государственного служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.

В Комитете Правительства Республики Дагестан по ветеринарии в течение 6 лет не проводилась аттестация государственных служащих. Наименования ряда государственных должностей государственной службы не были приведены в соответствие с Перечнем государственных должностей государственной службы Республики Дагестан.

Проведенный сравнительный анализ уровня денежного содержания государственных служащих Республики Дагестан и федеральных государственных служащих территориальных органов исполнительной власти в Республике Дагестан показал наличие существенной разницы между ними. По сравнению с федеральными государственными служащими денежное содержание государственных служащих Республики Дагестан значительно выше. Например, разница в среднемесячном денежном содержании руководителя (заместителя руководителя) финансового органа Республики Дагестан и руководителя (заместителя руководителя) территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора составляет от 3,655 руб. до 5,000 руб. Разница в денежном содержании представляется недопустимой, так как республика является дотационной. Одновременно необходимо отметить, что по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, находящимися в пределах Южного федерального округа, Республика Дагестан занимает среднее положение (наибольшая разница в денежном содержании в Краснодарском крае — 27,452 руб. и Волгоградской области — 26,924 руб.).

Изучение востребованности кадрового резерва в органах государственной власти Республики Дагестан показало, что процент назначения на должности лиц, состоящих в кадровом резерве, является одним из самых низких среди всех субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Так, в 2004 году в кадровом резерве состояли 76 кандидатов, из них было назначено на соответствующие должности 5,2%, что не может обеспечить равного доступа граждан к государственной службе, объективного отбора компетентных и опытных специалистов и их гарантированного должностного роста. Кроме того, эффективное использование кадрового резерва способствовало бы предотвращению протекционизма и коррупции при назначении на должности.

В ходе проверки были выявлены имеющие место факты существенных нарушений Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 12 данного закона в течение срока своих полномочий депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации не может замещать выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. Однако, два депутата Народного Собрания Республики Дагестан — Магомедов М.Ю. и Алиев Р.А. являются одновременно главами муниципальных образований (Ботлихского и Гергебильского).

Кроме того, обращает на себя внимание совмещение заместителем Председателя Правительства Республики Дагестан Алиевым Н.А. должности генерального директора ОАО "Сулакэнерго" и замещение заместителем Председателя Правительства Республики Дагестан Амутиновым А.М. должности управляющего Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Дагестан. В соответствии со ст.13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" "гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации". Совмещение ими данных должностей мотивируется тем, что они не получают денежное содержание за исполнение обязанностей заместителей Председателя Правительства Республики Дагестан, а получают его по основному месту работы. Однако невыплата денежного содержания с целью продолжения работы Алиева Н.А. в качестве руководителя ОАО "Сулакэнерго", а Амутинова А.М. управляющего Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Дагестан является прямым нарушением статьи 13 указанного федерального закона.

В ходе проверки также была изучена складывающаяся практика подготовки наградных материалов. В 2003 — 2004 годах рассмотрены 309 наградных материалов, в том числе 80 — на сотрудников органов власти и местного самоуправления республики.

Согласовано 232 материала (75,1%), из них 45 на сотрудников органов власти и местного самоуправления республики. По Южному федеральному округу средний показатель согласования наградных материалов составляет 83,4%.

Возвращены без согласования 77 материалов (24,9%), средний показатель по округу — 12,5%. Каждый третий наградной материал сотрудников органов государственной власти возвращен в республику без согласования.

В 2005 году рассмотрено 49 наградных материалов, согласовано 34 (69,4%). Средний показатель согласования по округу — 81,9%, возвращено без согласования — 13 (26,5%), средний показатель по округу — 9%.

Республика Дагестан на фоне согласования наградных материалов других субъектов Российской Федерации выглядит неудовлетворительно. Значительно больше, чем из других регионов, представляются к награждению руководители предприятий и организаций, сотрудники органов государственной власти и органов местного самоуправления. Зачастую характеристики представляемых к награждению не отражают в полной мере их конкретных заслуг перед государством за последние три года, а носят декларативный характер, описывают только добросовестное исполнение ими своих служебных обязанностей. В то время как критериями оценки представляемых к награждению государственными наградами должны быть действительные заслуги претендента перед государством, результативность его работы за последние три года, а не многолетняя добросовестная работа в данной должности.

Одновременно с изучением кадровой ситуации в органах государственной власти Республики Дагестан было проанализировано состояние с реализацией кадровой политики Президента Российской Федерации в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в Республике Дагестан.

Руководящий состав территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ФГУ и ФГУП в Республике Дагестан составляет 181 человек.

Из них: по территориальным органам:

Всего — 93 (руководителей — 27, заместителей руководителей — 66), по ФГУ — 81, по ФГУП — 7.

Длительное время остаются вакантными ряд должностей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Республике Дагестан. Еще не назначены руководители Федеральной службы исполнения наказаний, судебных приставов, по надзору в сфере связи, финансово-бюджетного надзора и по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, что создает напряженность в решении задач, стоящих перед этими территориальными органами.

Анализ национального состава руководства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Республике Дагестан показал, что каких-либо существенных диспропорций по распределению титульных национальностей не имеется.

В тоже время, имеет место влияние руководства органов государственной власти Республики Дагестан на назначение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Республике Дагестан. За период 2003-2005 г.г. руководителям федеральных министерств, служб и агентств было направлено 17 соответствующих представлений. Из 17 представленных кандидатов 3 кандидатуры были отклонены, 11 назначены, 3 в стадии рассмотрения.

В качестве обоснования назначения кандидатур руководством республики зачастую приводится принцип пропорционального обеспечения в органах государственной власти и управления представительства проживающих на территории Республики Дагестан национальностей. Между тем, представляется, что данный принцип не должен являться доминирующим при подборе кадров на руководящие должности, должно обеспечиваться предусмотренное Конституцией Российской Федерации равенство граждан, независимо от национальности.

Имеют место отдельные случаи поддержки и продвижения руководством республики кандидатов для назначения на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по признаку национальной преемственности. Так, например, на должность главного судебного пристава Республики Дагестан, ранее замещавшуюся лезгином, обосновывалось назначение руководителя, также по национальности лезгина. Такие назначения могут негативно влиять на решение возложенных на них задач, профессионализм руководителей.

Проведен выборочный анализ причин увольнения сотрудников ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В частности, изучение причин увольнения сотрудников Управления Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств по Республике Дагестан в 2004 году свидетельствует о том, изменение рода деятельности и отсутствие соответствующей подготовки и опыта оперативной работы в сфере борьбы с наркопреступностью, высокие требования к профессиональному уровню и результатам оперативно-служебной деятельности, а также, неудовлетворенность материальным обеспечением и социальной защищенностью привели к обращениям сотрудников об увольнении из органов наркоконтроля по собственной инициативе (по выслуге срока службы, по состоянию здоровья, по окончании срока контракта, по собственному желанию). Эти же причины, в основном, послужили основанием к увольнению и молодых сотрудников, имеющих срок службы менее 5 лет.

В таможенных органах в Республике Дагестан с 1 июля 2005 г. в связи с проведением организационно-штатных мероприятий будет проводится сокращение штатов таможни на 15% с последующим увольнением более 150 должностных лиц и работников.

Проведено изучение состояния работы с кадрами в Управлении Федеральной службы судебных приставов по Республике Дагестан (УФССП по РД). Образовано в январе 2005 г. на базе Службы судебных приставов ГУ МЮ РФ по РД в результате реорганизационных мероприятий. С апреля 2001 г. ССП РД возглавлял заместитель начальника ГУ МЮ РФ по РД — главный судебный пристав РД Шахпазов Р.Н. За эти годы ССП РД показывала в основном средние показатели работы по федеральному округу. Имела место тенденция к увеличению нарушений в работе ССП РД по сравнению с 2003 г. На 18 апреля 2005 г. прокуратурой республики было выявлено 115 нарушений закона в деятельности УФССП РД, внесено 6 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых, привлечено к ответственности 4 судебных пристава-исполнителя, объявлено одно предостережение о недопустимости нарушения закона.

Проведенный анализ состояния работы Государственного Совета и Народного Собрания Республики Дагестан по вопросам государственной службы, с кадрами в республике, показал, что она не в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым к формированию эффективной государственной гражданской службы Республики Дагестан. В целях реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" республиканские нормативные правовые акты, устанавливающие правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Республики Дагестан не приняты. Приведение республиканского законодательства по вопросам государственной службы в соответствие с федеральным идет медленными темпами, правовые предпосылки для перевода государственных служащих Республики в государственные гражданские служащие не созданы, работа по переоформлению трудовых договоров с государственными служащими Республики Дагестан в служебные контракты не проведена. Представление на согласование наградных материалов, по сравнению с другими субъектами Российской Федерации выглядит неудовлетворительно. Имеется ряд других вышеуказанных недостатков и нарушений. В связи с этим требуется осуществление системных мер для приведения ее в соответствие с кадровой политикой Президента Российской Федерации. Изучение кадровой политики, проводимой в органах исполнительной власти Республики Дагестан, свидетельствует о необходимости приведения ее в соответствие с закрепленными в федеральном законодательстве принципами законности построения и функционирования системы государственной службы, единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

5. Выводы и предложения

По результатам проведенной проверки комиссия считала бы целесообразным:

1. Предложить Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе рассмотреть материалы комплексной проверки Республики Дагестан.

2. Просить Комиссию по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе поддержать предложения, направленные на стабилизацию социально-экономического положения и общественно-политической ситуации в Республике Дагестан, по усилению государственного финансового контроля, обеспечению скоординированной деятельности ФОИВ и органов власти Республики Дагестан, изменению федерального законодательства в бюджетной сфере и в области налогообложения, а также по вопросам борьбы с тяжкими преступлениями.

2.1. Заслушать членов Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти о результатах выполнения ими решений и рекомендаций, содержащихся в протоколе заседания комиссии от 21 февраля 2005 г. № 4, имеющих особое значение для Республики Дагестан, в частности:

Минрегион России (Яковлев В.А.), Минэкономразвития России (Греф Г.О.), Минфин России (Кудрин А.Л.) о разработке с участием правительства Республики Дагестан плана мероприятий с указанием конкретных сроков и средств, необходимых для завершения, в основном, переселения лакского населения Новолакского района на новые места жительства и возвращения чеченцев-аккинцев на земли их исторического проживания.

Минобрнауки России (Фурсенко А.А.), Минэкономразвития России (Греф Г.О.), Минкультуры России (Соколов А.С.), Минрегион России (Яковлев В.А.), Минфину России (Кудрин А.Л.) разработать до 1 августа 2005 г. систему мер (в рамках действующей Федеральной целевой программы "Русский язык" на 2002-2005 гг.") по поддержке русского языка как средства межнационального общения и развития межкультурного диалога в Республике Дагестан.

Минкультуры России (Соколов А.С.), Минобрнауки России (Фурсенко А.А.), Минрегион России (Яковлев В.А.), Минфину России (Кудрин А.Л.), МИД России (Лавров С.В.) разработать и внести в III квартале 2005 на рассмотрение Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе предложения по механизму, обеспечивающему развитие диалога культур народов Юга России, включающие, в том числе, меры, направленные на поддержку:

• пропаганды достижений национальных культур этих народов через государственные учреждения образования, культуры, печатные и электронные СМИ;
• фестивалей культур, творческих конкурсов и других мероприятий, призванных активизировать диалог национальных культур.

 

В целях расширения источников финансирования этой программы рекомендовать федеральным органам исполнительной власти предусмотреть при разработке и принятии межправительственных договоров, программных документов и национальных планов действий в рамках сотрудничества с ООН, Советом Европы и другими международными организациями включение приоритетов, связанных с Южным федеральным округом.

2.2. Предложить Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом провести сплошную инвентаризацию и зарегистрировать право собственности на все объекты и предприятия Республики Дагестан, которые в соответствии с законодательством, действовавшим на момент разграничения государственной собственности, относились к федеральной собственности.

2.3. Рекомендовать Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости к 1 сентября 2005 г. завершить кадастровую оценку земель в Республике Дагестан.

2.4. Минфину России принять меры по равномерному выполнению финансовых обязательств федерального бюджета в течение года, сокращению удельного веса финансовой помощи Республике Дагестан, поступающей в ноябре-декабре каждого финансового года, что создает предпосылки для финансовых нарушений, некачественного оформления подтверждающих использование средств документов.

Учитывая высокую дотационность бюджета республики на протяжении последних лет рекомендовать Минфину России совместно с Правительством Республики Дагестан ускорить подготовку и подписание Соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета Республики Дагестан (в соответствии со ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

2.5. Управлению ФНС России по Республике Дагестан усилить контроль за соблюдением действующего законодательства в Республике Дагестан, разработать и реализовать комплекс мероприятий, направленных на повышение собираемости налогов и сборов в бюджеты всех уровней и сокращение имеющейся задолженности по платежам в бюджетную систему Российской Федерации.

2.6. Обратить внимание Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на: недостоверность отчетных данных о выявленных финансовых нарушениях, представляемых его территориальным управлением в Республике Дагестан; использование специалистами управления в ходе проверок и ревизий весьма узкого перечня статей Бюджетного кодекса Российской Федерации при широком спектре финансовых нарушений; наличие двойного подхода при наказании руководителей, допустивших нарушения, когда за одинаковые нарушения одни из них по решению руководителя территориального органа Росфиннадзора штрафуются, а другие нет.

2.7. Росстату в месячный срок представить предложения по повышению достоверности статистических данных по Республике Дагестан и максимально учесть неформальный сектор экономики.

2.8. Поручить управлению Федерального казначейства Минфина России рассмотреть эффективность реализации соглашения о кассовом казначейском обслуживании бюджета Республики Дагестан между Правительством республики и органом казначейства в республике, не предусматривающего обозначенных Бюджетным кодексом Российской Федерации реальных рычагов по предотвращению нецелевого использования средств федерального бюджета, поступающих в распоряжение региона.

2.9. Минрегиону России совместно с Минэкономразвития России проработать с органами исполнительной власти Республики Дагестан вопрос о разработке программы развития северных территорий Республики Дагестан с целью предотвращения оттока и обеспечению возврата русскоязычного населения в рамках разрабатываемого проекта концепции федеральной целевой программы "Повышение мобильности населения (миграции населения на территории Российской Федерации)".

Минэкономразвития России и Минрегиону России совместно с Правительством Республики Дагестан, учитывая низкую эффективность реализации проектов ФЦП "Юг России" ("распыление" выделяемых средств по многочисленным объектам, увеличение незавершенного строительства, отсутствие по объектам ПСД, отсутствие комплексного подхода при строительстве объектов), провести анализ эффективности и целесообразности строительства объектов ФЦП "Юг России" на территории республики с учетом их сокращения и концентрацией средств на объектах, имеющих высокую степень строительной готовности, максимальный экономический и социальный эффект, а также объектах развития инфраструктуры.

2.10. Министерству обороны Российской Федерации, Федеральной службе по оборонному заказу необходимо осуществить реальные меры, позволяющие ежегодно при формировании государственного оборонного заказа обеспечивать максимально возможную загрузку мощностей оборонных предприятий Республики Дагестан с учетом многолетней специализации.

2.11. Минздравсоцразвитию России взять под контроль вопросы реализации в 2005 году в Республике Дагестан льгот по лекарственному и медицинскому обслуживанию в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Проанализировать причины поступления в республику на конец мая 2005 г. лекарственных средств льготникам лишь на 55% от заявленного объема. Обеспеченность лекарственными средствами аптек для бесплатного отпуска составляет в среднем по республике не более 77%.

2.12. Рекомендовать Министерству внутренних дел Российской Федерации (Нургалиев Р.Г.):

• провести целевую проверку оперативно-служебной деятельности министерства внутренних дел Республики Дагестан с оказанием практической помощи в организации работы по раскрытию и расследованию преступлений;
• провести внеочередную аттестацию руководящего состава министерства внутренних дел Республики Дагестан с выводами о соответствии занимаемым должностям;
• провести аттестацию руководящего состава территориальных органов и подразделений МВД Республики Дагестан через аттестационную комиссию Главного управления МВД России по Южному федеральному округу;
• рассмотреть вопрос о ротации руководящих кадров МВД Республики Дагестан как в пределах субъекта, так и в пределах Южного федерального округа;
• рассмотреть вопрос об эффективности использования личного состава МВД Республики Дагестан, оптимизации штатной численности министерства и подчиненных подразделений.

2.13. Внести заместителю Генерального прокурора Российской Федерации Н.И.Шепелю предложение об оказании практической помощи Прокуратуре Республики Дагестан в организации надзорной и следственной деятельности, координации работы правоохранительных органов.

2.14. Рекомендовать руководителям Федеральных служб: исполнения наказаний, судебных приставов, по надзору в сфере связи, финансово-бюджетного надзора и по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека принять дополнительные меры по ускорению замещения руководящих должностей в соответствующих территориальных органах в Республике Дагестан профессионалами, обладающими необходимыми личными и деловыми качествами.

2.15. Разработать предложения по принятию комплекса мер, обеспечивающих реальную политическую и, по мере возможности, юридическую ответственность региональных и местных органов власти за конечные результаты работы в экономической сфере, стимулирующих указанные органы к развитию собственного налогового потенциала территорий, с этой целью:

2.15.1. Ввести для органов власти дотационных субъектов федерации существенные ограничения в части установления предельных размеров дефицита бюджета республики, объема государственного долга, контроля за расходами, и принятия комплекса мер по оптимизации расходов, ликвидации кредиторской задолженности, нормализации межбюджетных отношений в республике, принятия мер по увеличению поступлений в бюджет, ликвидации налоговых льгот, ограничения численности и фонда оплаты труда государственных служащих субъекта федерации, ограничения количества бюджетных организаций.

2.15.2. Установить однозначные и жесткие, исключающие субъективное усмотрение правила оказания финансовой помощи как дотационным субъектам федерации, так и муниципалитетам из вышестоящих бюджетов. Учитывая объективные сложности установления эффективных правил и критериев распределения между регионами инвестиций из федерального бюджета, необходимо средства Федерального фонда регионального развития и федеральных целевых программ (в части инвестиционных ресурсов, направляемых на финансирование объектов регионального и местного значения) включить в Федеральный фонд финансовой поддержки регионов с их распределением по единой методике, исходя из уровня бюджетной обеспеченности территорий на душу населения. Ответственность за выбор инвестиционных объектов, находящихся в соответствии с разграничением полномочий в ведении региональных и местных властей, должна быть возложена на органы власти субъекта федерации. Инвестиции из федерального бюджета в регион целевым назначением должны направляться исключительно на финансирование объектов, входящих согласно Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в зону ответственности федерального центра. Все обязательства федерального центра по принятым целевым программам должны быть выполнены незамедлительно и в полном объеме, особенно по таким программам, как переселение лакского народа.

2.15.3. Расширить возможности органов исполнительной власти субъектов федерации по комплексному социально-экономическому развитию территорий, повышения их ответственности перед федеральным центром за практическую реализацию единой федеральной социально-экономической политики необходимо наделить путем "делегирования" органы государственной власти регионов значительной частью федеральных полномочий в социальной и экономической сфере, законодательно закрепив применительно к конкретным полномочиям предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" механизмы контроля и ответственности высших должностных лиц субъектов Федерации за исполнение указанных полномочий.

2.15.4. Законодательно закрепить перечень показателей качества жизни граждан и уровня развития республики, за достижение которых региональные и местные власти соответствующего уровня согласно их полномочиям должны нести политическую ответственность. Указанные показатели подлежат опубликованию (обнародованию) в качестве обязательств высших должностных лиц субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на очередной финансовый год (с последующей публикацией отчетов об их исполнении).

2.16. С целью повышения эффективности борьбы со злоупотреблениями и предательством в правоохранительных органах, внедрить механизм внутреннего взаимного контроля различных органов в правоохранительной и судебной системах предлагается следующим образом распределить полномочия между правоохранительными органами:

• ответственность за борьбу оперативно-розыскными методами со всеми общеуголовными преступлениями, включая экономические преступления, наркоторговлю, контрабанду, возложить только на органы внутренних дел;
• процессуальное расследование преступлений и, соответственно, процессуальный контроль за деятельностью оперативно-розыскных служб выделить как функцию самостоятельного органа исполнительной власти;
• надзор за процессуальным расследованием и поддержание государственного обвинения в суде сохранить за прокуратурой;
• на органы Федеральной службы безопасности возложить ответственность за оперативно-розыскную деятельность по охране конституционного строя и государственной тайны, противодействию терроризму и преступлениям, совершаемым военнослужащими и сотрудниками вооруженных сил, органов внутренних дел, прокуратуры и судов. На ФСБ России необходимо также возложить ответственность за обеспечение взаимодействия и координации всех оперативно-розыскных и силовых составляющих правоохранительных органов, органов безопасности и обороны при осуществлении деятельности по противодействию терроризму. Необходимо наделить ФСБ России самостоятельными процессуальными полномочиями по проверке сообщений о преступлениях (вплоть до возбуждения уголовного дела), совершаемых сотрудниками милиции, прокуратуры, органов предварительного расследования, а также снять существующие сегодня избыточные ограничения на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении следователей, судей и прокуроров;
• процессуальный контроль за деятельностью органов ФСБ сохранить за самостоятельными органами предварительного расследования и прокуратурой.

Устранение дублирования функций различных правоохранительных органов, освобождение от несвойственных и избыточных функций позволит оптимизировать их численность, повысить заработную плату сотрудников, улучшить техническое оснащение.

2.17. МВД России совместно с Минфином РФ в целях создания дополнительных стимулов к достижению конкретных общественно-полезных результатов, устранения причин и условий, способствующих сокрытию преступлений от учета, повышению ответственности руководителей за результаты правоохранительной деятельности:

• разработать и внедрить программно-целевые методы планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность, установление дифференцированных, в зависимости от поставленных задач, показателей и критериев оценки деятельности правоохранительных органов;
• для реализации принципов межбюджетных отношений, повышения эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность завершить разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части финансового обеспечения охраны правопорядка и общественной безопасности.

3. Контрольному департаменту аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе направить справку о результатах проверки руководству Республики Дагестан.

4. Рекомендовать Правительству Республики Дагестан:

• рассмотреть материалы проверки, разработать план мероприятий по устранению выявленных в ходе проверки недостатков и нарушений. По результатам проделанной работы в срок до 1 января 2006 г. информировать контрольный департамент аппарата;
• разработать комплекс мер по улучшению инвестиционного климата в республике, обеспечить надлежащий контроль за соблюдением действующего законодательства с применением адекватных мер к нарушителям;
• принять исчерпывающие меры по приведению региональных нормативно-правовых актов в сфере налогообложения в соответствие с действующим федеральным законодательством;
• провести оценку эффективности расходов регионального бюджета, направляемых на государственное управление, принять меры по недопущению нецелевого и неэффективного использования средств;
• принять меры по исключению внеконкурсного размещения государственного и муниципального заказов без документального подтверждения отсутствия в регионе других хозяйствующих субъектов (конкурентов) или крайней необходимости;
• разработать и реализовать комплекс мер по легализации неформального сектора экономики;
• наладить конструктивный диалог и сотрудничество с наиболее влиятельными лидерами религиозных общин на местах для совместной работы по противодействию религиозному экстремизму, распространению пьянства, наркомании, преступности;
• разработать в 2005 году республиканскую программу популяризации светских мировоззренческих ценностей, светского образования и образа жизни;

С целью наведения порядка в сфере имущественных отношений рекомендовать:

• принять меры по исключению из прогнозного плана приватизации Республики Дагестан объектов, относящихся к федеральной собственности;
• провести инвентаризацию региональной собственности, зарегистрировать право собственности на все объекты и предприятия Республики Дагестан, которые в соответствии с действующим законодательством относятся к республиканской собственности;
• отраслевым министерствам Республики Дагестан, в ведении которых находятся государственные унитарные предприятия, провести детальный анализ их финансово-хозяйственной деятельности, выявить причины убыточности и принять весь комплекс мер для повышения эффективности работы государственных унитарных предприятий. Принять меры для полного и своевременного перечисления государственными унитарными предприятиями части прибыли в бюджет Республики Дагестан;
• считать приоритетным направлением социально-экономического развития в 2005-2010 годах создание единого кадастра объектов недвижимости как основы планирования экономического развития.

5. Прокуратуре Республики Дагестан рассмотреть вопрос о соответствии федеральному законодательству Постановления Президиума Верховного совета Республики Дагестан от 10 марта 1993 г. "О разграничении государственной собственности в Республике Дагестан на федеральную, государственную и муниципальную собственность".

6. Народному Собранию Республики Дагестан:

• привести до 1 января 2006 года нормативно-правовые акты Республики Дагестан в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации";
• принять республиканские нормативные правовые акты, устанавливающие правовые основы государственной гражданской службы Республики Дагестан;
• в целях обеспечения конструктивного диалога с общественностью разработать и сформировать практические механизмы взаимодействия органов государственной власти с политическими партиями и общественными объединениями, в том числе и оппозиционной направленности.